人大、政協(xié)的會(huì)議時(shí)間能否錯(cuò)開

侯欣一

政協(xié)是一個(gè)會(huì)議性組織，因而如何開會(huì)，甚至何時(shí)開會(huì)對(duì)于政協(xié)作用的發(fā)揮非常重要。本文限于篇幅，僅就政協(xié)開會(huì)的時(shí)間問(wèn)題談點(diǎn)個(gè)人看法。

眾所周知，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立于1949年9月，按照1949年9月27日通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》規(guī)定，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議分為中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議、政協(xié)全國(guó)委員會(huì)和政協(xié)全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)三個(gè)層次。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議每三年召開一次會(huì)議，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)每半年召開一次會(huì)議。至1954年政協(xié)全國(guó)委員會(huì)共召開了4次會(huì)議。1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開，至1958年一屆人大共召開了5次會(huì)議，而同期全國(guó)政協(xié)共召開了3次會(huì)議，全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)不僅開會(huì)的次數(shù)不同，且會(huì)期也不在一個(gè)時(shí)間段，也就是說(shuō)僅就時(shí)間而言人大和政協(xié)之間沒(méi)有多少實(shí)質(zhì)性的聯(lián)系。1960年3月29日第二屆全國(guó)人大和第三屆全國(guó)政協(xié)會(huì)議同時(shí)舉行，并嘗試讓政協(xié)委員列席人大會(huì)議，此后，成了一種政治慣例，再無(wú)變化。

全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使國(guó)家的立法權(quán)和重大事項(xiàng)的決定權(quán)；而作為中國(guó)特有的政治組織——政協(xié)的主要功能則是協(xié)商、監(jiān)督和議政，即人們常說(shuō)的“參政不執(zhí)政，議政不決策。”兩者有著本質(zhì)的不同。筆者認(rèn)為，目前這種合在一起開會(huì)的模式固然有其道理和正面意義，但也同樣存在可以商榷的地方。

在中國(guó)的所有政治性會(huì)議中最先召開的應(yīng)該是政協(xié)會(huì)議。在當(dāng)下中國(guó)的現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)作中，屬于中央層面的會(huì)議主要有中共中央全會(huì)、全國(guó)人大會(huì)議和全國(guó)政協(xié)會(huì)議。按照協(xié)商在決策之前的邏輯，政協(xié)會(huì)議理應(yīng)最先召開，而且不設(shè)議題，完全務(wù)虛，利用政協(xié)中的界別平臺(tái)整合民意，通過(guò)有效的協(xié)商形成若干涉及國(guó)家未來(lái)發(fā)展的重大問(wèn)題，在政協(xié)會(huì)議上進(jìn)行廣泛和有深度的討論；其次，召開執(zhí)政黨的全國(guó)代表大會(huì)，對(duì)政協(xié)會(huì)議上討論過(guò)的問(wèn)題、形成的主要觀點(diǎn)，選擇若干進(jìn)行討論并在此基礎(chǔ)上形成決策建議。這樣做的好處不僅可以使決策更加科學(xué)，同時(shí)，也使決策有著更多的民意基礎(chǔ)；再次召開人民代表大會(huì)，將執(zhí)政黨提交大會(huì)討論的事項(xiàng)通過(guò)人大這一代議性組織進(jìn)行討論和表決，使之上升為國(guó)家意志；最后召開國(guó)務(wù)院會(huì)議對(duì)人大形成的決定部署落實(shí)。如此，便形成一個(gè)完整的協(xié)商、決策、表決到執(zhí)行的會(huì)議鏈條。不僅分開召開，而且從最理想的角度講每個(gè)會(huì)議之間的間隔最好不少于三個(gè)月。一旦執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題，不管這種問(wèn)題是決策不慎導(dǎo)致的，還是執(zhí)行的失誤造成的，又可以通過(guò)新的政協(xié)會(huì)議進(jìn)行協(xié)商和討論，然后提交執(zhí)政黨的全國(guó)代表大會(huì)進(jìn)行調(diào)整，及時(shí)找出補(bǔ)救的辦法，將失誤減少到最低限度，循環(huán)往復(fù)。

政協(xié)是政治組織，其所議的“政”應(yīng)該是政治，是國(guó)是，而不是簡(jiǎn)單的國(guó)事。政協(xié)委員的特點(diǎn)是位置超脫、智力優(yōu)勢(shì)，加之一定程度上能夠整合界別的聲音和訴求，如能充分利用，對(duì)于提高執(zhí)政黨和人大決策的科學(xué)性和前瞻性，避免決策的盲目和失誤會(huì)起到有益作用。反之，如果協(xié)商和議政在決策之后，讓其討論些事務(wù)性的問(wèn)題，總想著如何解決政府執(zhí)行中所遇到的困難，以提案被政府采納的數(shù)量來(lái)評(píng)價(jià)政協(xié)及政協(xié)委員工作的好壞，不但使政協(xié)議政的范圍受到限制，客觀上也降低了政協(xié)的作用。

目前這種人大、政協(xié)兩會(huì)合在一起開會(huì)的慣例，似不符合決策在前的理論需要。退一步講即便政協(xié)的議政建議很有價(jià)值，由于合在一起開會(huì)，按照人大只比政協(xié)晚閉幕兩天的現(xiàn)行政治慣例，從時(shí)間上講它也很難被人大表決時(shí)所吸收。此外，按照現(xiàn)行的慣例，政協(xié)一般比人大提前兩天開會(huì)，因而政協(xié)真正被社會(huì)各界所關(guān)注的主要在人大尚末開會(huì)的這一兩天，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，只要人大一開會(huì)，整個(gè)社會(huì)的關(guān)注點(diǎn)自然就轉(zhuǎn)移到人大會(huì)場(chǎng)和代表身上。其實(shí)，由于目前我國(guó)人大代表組成的結(jié)構(gòu)，人大代表發(fā)言時(shí)都較為謹(jǐn)慎，表態(tài)性的語(yǔ)言所占比例較高，經(jīng)常聽到一些負(fù)責(zé)報(bào)道兩會(huì)的記者說(shuō)，就整體而言，兩會(huì)上政協(xié)委員說(shuō)話時(shí)顧慮相對(duì)少些，議政的水平也相對(duì)高些，但現(xiàn)實(shí)的會(huì)期安排卻在一定程度上降低了政協(xié)的作用。

此外，僅從會(huì)務(wù)的角度講也應(yīng)該讓人大和政協(xié)分開開會(huì)。由于全國(guó)人大代表和全國(guó)政協(xié)委員的人數(shù)實(shí)在太多，五六千人合在一起開會(huì)，給會(huì)議的主辦者帶來(lái)了相當(dāng)大的壓力，其主要精力往往不得不放在會(huì)務(wù)方面，而對(duì)會(huì)議的內(nèi)容則很難給予更多的關(guān)注。