公共教育政策視角下城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平性探究

劉斌　廖小東

摘 要：由于二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制約，義務(wù)教育領(lǐng)域的政策體現(xiàn)出城鄉(xiāng)不同，突出表現(xiàn)在教育資源配置的公平性方面。文章從公共教育政策的視角，對(duì)城市和農(nóng)村義務(wù)教育的基本情況做了比較，認(rèn)為城鄉(xiāng)義務(wù)教育存在著一定的差距并且持續(xù)拉大的趨勢(shì)是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)教育公平所面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，而政府作為公共教育政策的執(zhí)行主體，應(yīng)該從公平的角度對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源進(jìn)行合理配置，同時(shí)要對(duì)鄉(xiāng)村薄弱地區(qū)予以補(bǔ)償和照顧，保障全體社會(huì)成員享受教育公平。最后嘗試性地認(rèn)為以公平導(dǎo)向和法律導(dǎo)向的公共教育政策是實(shí)現(xiàn)教育公平的有效途徑。

關(guān)鍵詞：公共教育政策；義務(wù)教育；公平性

中圖分類號(hào)：G40-011 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）15-0123-02

引言

教育政策與教育公平在教育行政管理活動(dòng)中出現(xiàn)的頻率是相當(dāng)高的。本文在閱讀大量文獻(xiàn)并結(jié)合國(guó)內(nèi)外學(xué)界的各種定義，將公共教育政策界定為：國(guó)家在不同時(shí)期制定的某種帶有持續(xù)性、綱領(lǐng)性、計(jì)劃性的教育目標(biāo)和教育任務(wù)，并以此來(lái)調(diào)整人們的教育關(guān)系，指導(dǎo)約束人們的教育行為。將教育公平界定為：國(guó)家對(duì)教育資源進(jìn)行配置時(shí)所依據(jù)的合理性規(guī)范和原則，其目的在于實(shí)現(xiàn)教育利益分配的公平。既然本文是探討公共教育政策視角下城鄉(xiāng)義務(wù)教育的公平性問題，那么有必要對(duì)二者之間的關(guān)系做一個(gè)簡(jiǎn)要的概述。

一、概述

1.價(jià)值同構(gòu)關(guān)系

教育政策的價(jià)值內(nèi)核在于追求教育公平，而眾多學(xué)者也在極力呼吁教育公平理應(yīng)成為教育政策的基礎(chǔ)性倫理訴求?！敖逃骄捅举|(zhì)而言，是教育領(lǐng)域中人們對(duì)受教育權(quán)利、機(jī)會(huì)等利益條件的享有和評(píng)價(jià)，是對(duì)教育資源分配的一種價(jià)值度量?！盵1]可以說，教育公平最根本的就是人們接受教育機(jī)會(huì)的均等和教學(xué)資源的合理分配。由此可見，教育政策與教育公平兩者追求的價(jià)值和目標(biāo)同源又同構(gòu)。

2.手段與目的關(guān)系

教育公平的實(shí)現(xiàn)與教育政策是相輔相成的。也就是說，教育政策是實(shí)現(xiàn)教育公平的重要條件，是達(dá)到教育公平公正的有效手段。任何教育政策如果不去追求公平和效率，便失去了目的的手段，也就失去了合法性。王舉認(rèn)為：“教育政策合法性的價(jià)值前提在于教育公平。”[2]反之，教育公平如若離開了教育政策的調(diào)節(jié)作用，也就失去了根本的保障。

二、城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育資源配置的現(xiàn)狀

1.城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段師資力量差距明顯

師資條件的一個(gè)重要參考指標(biāo)就是教師的學(xué)歷層次。從學(xué)歷層次看，農(nóng)村中小學(xué)的教師受教育程度與城鎮(zhèn)乃至全國(guó)平均水平都存在較大的差距。城市初中教師本科學(xué)歷占的比例最大，而農(nóng)村初中教師?？茖W(xué)歷占的比例最大。農(nóng)村初中教師高學(xué)歷者（含研究生畢業(yè)）同比城市僅為其三分之一左右。從教師職稱上來(lái)看，城市一級(jí)教師所占的比例最大，農(nóng)村二級(jí)教師所占比例最大，部分農(nóng)村初中教師未評(píng)職稱。

2.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的辦學(xué)條件與資源投入差距懸殊

通過將城市與鄉(xiāng)村的辦學(xué)指標(biāo)相比，我們總體看到城鄉(xiāng)中小學(xué)的辦學(xué)條件和硬件設(shè)施配備差距不大，其中農(nóng)村中小學(xué)生均校舍面積指標(biāo)還要略高出城鎮(zhèn)水平。但農(nóng)村硬件設(shè)施的人均占有比例差距還是比較大，其中差距幅度最大的是生均危房面積。另外，國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)教育的財(cái)力支持是最有效、最直接的手段。從已有數(shù)據(jù)來(lái)看，國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)教育的財(cái)力投入存在著明顯的差距。2010年的中國(guó)教育年鑒統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)為3 041.97億元，農(nóng)村初中教育經(jīng)費(fèi)為1 842.18億元，農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)總額為4 884.15億元；城市小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)為4 642.60億元，城市初中教育經(jīng)費(fèi)為3 152.37億元，城市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額為7 794.97億元，是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總數(shù)的1.6倍[3]。

3.城鄉(xiāng)之間教師待遇存在巨大鴻溝

教師是義務(wù)教育的直接實(shí)施者，教師待遇的高低直接影響教師教學(xué)的積極性，而教師待遇又由教育政策規(guī)定，國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)教師實(shí)施不同的待遇標(biāo)準(zhǔn)。盡管城鄉(xiāng)學(xué)校教師的基本工資一樣，但城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別較大，導(dǎo)致城市學(xué)校教師的實(shí)際收入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師，有的甚至要高出好幾倍。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教學(xué)條件大多比較艱苦。因此，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師都在想辦法向城區(qū)學(xué)校調(diào)動(dòng)，很難安心教學(xué)。這些都加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不公平性。

通過上述分析我們可以看出，目前我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育在師資力量、辦學(xué)條件、教師待遇三個(gè)方面都存在一定差距。可以說，義務(wù)教育資源供給和利益分配的城鄉(xiāng)不均等是導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育在教學(xué)質(zhì)量和教學(xué)效果方面存在較大差距的直接原因。

三、影響城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置不公平的原因分析

1.教育資源分配傾向于城市

由于城市教學(xué)資源集中，基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，教育改革當(dāng)中的教育經(jīng)費(fèi)和資源分配自然傾向于城市，這種“城市化取向”的教育歧視性政策，直接導(dǎo)致了公共教育資源分配的不均衡和不公平。這一政策突出表現(xiàn)在教育公共品的建設(shè)上，城市學(xué)校多數(shù)由政府財(cái)政出資修建，而鄉(xiāng)村學(xué)校則多為村民籌資修建。另外，在有限的教育財(cái)政投入中，農(nóng)村能分到的份額遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城市，滿足不了農(nóng)村的適齡人口教育。因此，可以說教育資源分配的城市化取向，直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間教育發(fā)展的不均衡，城鄉(xiāng)教育差距越來(lái)越明顯。

2.城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)的制約

20世紀(jì)50年代，在計(jì)劃體制的邏輯驅(qū)使和“趕超戰(zhàn)略”的現(xiàn)實(shí)壓力下，城鄉(xiāng)二元教育制度便應(yīng)運(yùn)而生了，使得政府將可調(diào)動(dòng)的教育資源幾乎全部投入了城市的教學(xué)，農(nóng)村教育的投入便主要成了農(nóng)村的事情。在這種歷史條件下形成了“農(nóng)村教育”和“城市教育”的城鄉(xiāng)二元教育分割結(jié)構(gòu)，直接后果是分屬于兩種制度下的教育者和受教育者的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度截然不同，不同的社會(huì)成員及其子女必然宿命地面對(duì)著教育機(jī)會(huì)的不平等。

3.農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入不足

1985年中共中央發(fā)布《關(guān)于教育體制改革的決定》，1986年國(guó)家頒布并實(shí)施《義務(wù)教育法》，明確了九年義務(wù)教育由政府分級(jí)管理的辦法。然而由于具體職責(zé)不清，在實(shí)施過程中，中小學(xué)的管理權(quán)限被下放到了鄉(xiāng)村兩級(jí)，其中隱伏著很大的問題。第一，我國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自向農(nóng)民收取教育費(fèi)附加和教育集資款等，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。第二，教育資源難以做超越鄉(xiāng)村范圍的優(yōu)化配置。可以說，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足嚴(yán)重制約著農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展和教育管理水平的提高。

四、優(yōu)化城鄉(xiāng)教育資源配置與教育公平實(shí)現(xiàn)的政策路徑

公共教育政策的內(nèi)核在于不僅要從社會(huì)觀念上而且要從法律層面上保障每個(gè)適齡階段的公民接受同等的教育，擁有接受教育的同等權(quán)利，只有這樣，教育政策才具有合法性。因而，科學(xué)地分析和正確地認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)教育存在的問題，并積極尋找對(duì)策，將對(duì)實(shí)現(xiàn)教育公平具有重大的現(xiàn)實(shí)意義[4]。

1.以法律為準(zhǔn)繩優(yōu)化教育資源分配

現(xiàn)代的教育行政管理活動(dòng)，必須在國(guó)家制定的法律框架內(nèi)進(jìn)行。國(guó)家教育法律一旦頒布和施行，就必須維護(hù)它的權(quán)威性和保持它的穩(wěn)定性，任何教育法律關(guān)系主體（教育行政部門、教育機(jī)構(gòu)、學(xué)校、公民個(gè)人等）都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，要做到“依法治教”。以國(guó)家法律為準(zhǔn)繩來(lái)優(yōu)化教育資源意味著對(duì)城鄉(xiāng)教育資源的分配必須依據(jù)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》和《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》等法規(guī)來(lái)實(shí)施，依法分配，杜絕城市化優(yōu)先和效率優(yōu)先的不正傾向，同時(shí)意味著即便在某些市場(chǎng)準(zhǔn)入的教育領(lǐng)域，也必須在國(guó)家教育法律法規(guī)的范圍內(nèi)和政府教育行政及其他部門的監(jiān)控下運(yùn)作。

2.以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為目標(biāo)配置教育資源

政府在制定公共教育政策，進(jìn)行教育資源配置時(shí)，必須要從“精英教育”轉(zhuǎn)向“大眾教育”，從“城市中心”轉(zhuǎn)向“一體化發(fā)展”，從“市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)化”轉(zhuǎn)向“公共利益性”，這三種理念轉(zhuǎn)向都蘊(yùn)含著一種理念，即城鄉(xiāng)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、雙向共榮。這種理念轉(zhuǎn)向不是政府的恩惠，而是一種必需的責(zé)任，只有政府通過教育改革讓“平等正義思想深入人心，廢除城鄉(xiāng)教育雙軌制才能真正落實(shí)下去；否則，即使名義上廢除了，還是會(huì)出現(xiàn)雙軌制的各種變形，頭腦中沒有了等級(jí)思想，生活中才會(huì)杜絕等級(jí)差異[5]?！?/p>

3.推進(jìn)農(nóng)村補(bǔ)償性教育政策的發(fā)展

由于先天性的經(jīng)濟(jì)差距再加之后天教育政策的城市化傾向，使得城鄉(xiāng)教育不可避免地出現(xiàn)了巨大的差距。農(nóng)村教育相對(duì)城市教育處于弱勢(shì)地位。因此，為了更好地實(shí)現(xiàn)教育公平，政府在進(jìn)行教育資源的投入和分配時(shí)，對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)應(yīng)該實(shí)行補(bǔ)償性的教育政策?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面著手：1）在師資力量的補(bǔ)償配置中，要加強(qiáng)農(nóng)村教師的培訓(xùn)計(jì)劃，加大對(duì)大學(xué)生支教的支持力度，同時(shí)要完善農(nóng)村教師工資經(jīng)費(fèi)保障、生活補(bǔ)助機(jī)制；2）在辦學(xué)條件的補(bǔ)償配置上，著力對(duì)農(nóng)村學(xué)校軟硬件辦學(xué)條件的提高與改善，如寄宿制學(xué)校、校舍的改造以及現(xiàn)代教學(xué)設(shè)備的購(gòu)買。3）在教育經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)償配置上，要加大對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入和扶持，加大中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。

五、結(jié)語(yǔ)

教育公平是人們追求的永恒理念，是人類奮斗的方向與目標(biāo)，是教育政策的基本價(jià)值取向。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育公平的實(shí)現(xiàn)事關(guān)整個(gè)國(guó)民教育的發(fā)展，從根本上取決于城鄉(xiāng)教育資源的配置是否合理是否公正。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育公平的實(shí)現(xiàn)，不僅需要政府制定及執(zhí)行合理合法的公共教育政策，將教育政策由城市傾向于農(nóng)村，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的投入，而且必須要有公平公正的教育政策價(jià)值理念，同時(shí)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育實(shí)行補(bǔ)償性的政策改革。只有這樣，我們才能縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的差距，為城鄉(xiāng)適齡學(xué)童創(chuàng)造教育機(jī)會(huì)的平等性與公平性。

參考文獻(xiàn)：

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