公眾參與制度對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的影響及啟示

蔡桂香胡昌兵

(1.中冶華天工程技術(shù)有限公司,安徽馬鞍山 243000;2.河海大學(xué)文天學(xué)院,安徽馬鞍山 210098)

公眾參與制度對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的影響及啟示

蔡桂香1胡昌兵2

(1.中冶華天工程技術(shù)有限公司,安徽馬鞍山 243000;2.河海大學(xué)文天學(xué)院,安徽馬鞍山 210098)

近年來(lái),環(huán)境保護(hù)問(wèn)題已經(jīng)逐漸被提上日程,關(guān)于環(huán)境保護(hù)的體系業(yè)越來(lái)越多。我國(guó)已經(jīng)建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系,其在實(shí)踐中的實(shí)施廣受爭(zhēng)議。本文首先對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念進(jìn)行闡述說(shuō)明,進(jìn)而分析我國(guó)公眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)中存在的主要問(wèn)題,最后探討該制度對(duì)社會(huì)引起的影響以及對(duì)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的啟示。

公眾參與 環(huán)境影響 影響

隨著全球環(huán)境的不斷惡劣，國(guó)際上也逐漸加強(qiáng)了對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，環(huán)境影響評(píng)價(jià)(Environment Impact Assessment，EIA)就是在此基礎(chǔ)上建立的一項(xiàng)以公眾參與為核心、以預(yù)防為目的的環(huán)境保護(hù)制度[1]。環(huán)境是人們?cè)谏鐣?huì)生活中賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，只有最大程度的啟動(dòng)社會(huì)各方的力量，才能更好的落實(shí)各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題也日益突出，為了改善這一現(xiàn)狀，我國(guó)也制定了較多環(huán)境保護(hù)的法律，倡導(dǎo)大家加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)具有一定的公平性、科學(xué)性和民主性，然而我國(guó)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)引進(jìn)較晚，體制建設(shè)尚未成熟，與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有一定的差距。

1 公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)

1.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)

我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第2條明確指出[2]：“本法所稱(chēng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境后果的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。”環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念最初是1964年由美國(guó)教授柯德?tīng)栐谝淮渭幽么笳匍_(kāi)的國(guó)際環(huán)境會(huì)議上提出的，它對(duì)預(yù)防環(huán)境破壞起到了較大的作用，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境和諧發(fā)展的重要保障，為環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展做出了較大的貢獻(xiàn)。我國(guó)最初是在1979年的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度做出了一些規(guī)定。

1.2 公眾參與

公眾的概念相對(duì)比較廣泛，目前并未達(dá)成統(tǒng)一的共識(shí)。從法的意義上來(lái)說(shuō)，“公眾”是指“對(duì)決策所涉及的特定利益所做出反應(yīng)的，或與決策結(jié)果又法律上的利害關(guān)系的一定數(shù)量的人群或團(tuán)體。它不僅包括不特定的公民個(gè)人，也包括與特定利益相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或其他組織。[3]”參與即對(duì)決策活動(dòng)的介入，參與只能是參與者代表自身利益對(duì)決策過(guò)程的影響，不具備一定的決策權(quán)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾一般指利害關(guān)系人、專(zhuān)家學(xué)者、環(huán)保團(tuán)體和其他行政機(jī)關(guān)。由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)本身就是一項(xiàng)全民參與的工作，環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)系著人們的生活，只有人人都擔(dān)負(fù)起自身的監(jiān)督職責(zé)，積極主動(dòng)參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)踐活動(dòng)中，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，從而提升環(huán)境評(píng)價(jià)體系實(shí)施的水平，實(shí)現(xiàn)透明化和公開(kāi)化的發(fā)展目標(biāo)。但是，目前，我國(guó)人民群眾對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施還不夠重視，主要是由于其對(duì)評(píng)價(jià)體系的認(rèn)識(shí)還不夠深入，無(wú)法真正參與到具體活動(dòng)中。下面將針對(duì)公眾參與與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析和探討。

2 我國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中存在的問(wèn)題

結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況，我國(guó)環(huán)境評(píng)價(jià)制度已經(jīng)逐步建立，并且投入到實(shí)踐中，但是經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾的參與度不高，作為環(huán)境評(píng)價(jià)的大眾和主體，沒(méi)有明確自身的職責(zé)和權(quán)利。導(dǎo)致實(shí)踐工作的開(kāi)展難度大，且漏洞百出，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 公眾參與的主體范圍不夠明確

我國(guó)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中對(duì)參與主體的規(guī)定不夠明確，過(guò)于籠統(tǒng)概括，不利于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的真正落實(shí)。目前，我國(guó)對(duì)參與主體的規(guī)定相對(duì)詳細(xì)的一項(xiàng)法律規(guī)定為2006年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，該法第15條第1款規(guī)定[4]：“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮地域、職業(yè)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景、表達(dá)能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見(jiàn)的公民、法人或其他組織?！笨v觀所有法律條款中對(duì)公眾參與的主體均表達(dá)為“公民、法人或其他組織”，這種表述相對(duì)模糊，不具備一定的參考價(jià)值。同時(shí)，主體范圍的不確定還引起了主體地位缺失的問(wèn)題，從而喪失了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的真正意義。

2.2 公眾參與的程序不夠完善

由于我國(guó)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的引進(jìn)相對(duì)較晚，體系的建設(shè)尚不成熟，因此在公眾參與的程序建設(shè)上還不夠完善。主管單位為了減少麻煩，往往在征求了專(zhuān)家意見(jiàn)后就草草了事。同時(shí)，公眾參與的方式較少，主要是調(diào)查問(wèn)卷的形式，然而各單位項(xiàng)目的調(diào)查問(wèn)卷各不相同，不具備統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，問(wèn)卷的調(diào)查常不能凸顯不同項(xiàng)目的個(gè)體特征，失去了針對(duì)性和實(shí)用性。聽(tīng)證會(huì)也是公眾參與的主要形式，但在我國(guó)的法律規(guī)定中，卻將聽(tīng)證會(huì)的啟動(dòng)權(quán)、組織全以及參會(huì)代表的遴選權(quán)交給了建設(shè)單位，這種制度規(guī)定使弱勢(shì)一方更加無(wú)力申訴，失去了一定的公正性。

2.3 公眾參與的救濟(jì)制度不夠健全

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)公民基本權(quán)益的保障制度還不夠健全，尤其是救濟(jì)制度不夠完善。首先，在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息公布時(shí)，必須使公民達(dá)到知情的效果。法律的規(guī)定也僅僅做出了籠統(tǒng)的要求，對(duì)具體的公開(kāi)形式和公開(kāi)范圍均未做詳細(xì)規(guī)定，以致于在實(shí)際生活中人們常常會(huì)遺漏各項(xiàng)公開(kāi)信息[5]。公民的參與過(guò)程是為了保障自己的合法權(quán)益，國(guó)家的救濟(jì)制度即是公民參與的解決措施，若沒(méi)有解決措施，就失去了參與的意義。我國(guó)環(huán)境權(quán)益的相關(guān)法律中雖然規(guī)定了公民的起訴權(quán)利，但并未作出詳細(xì)的司法解釋?zhuān)参丛O(shè)置相關(guān)的救濟(jì)制度。

3 公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)社會(huì)的影響和啟示

通過(guò)上述分析，提升公眾參與是推行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的關(guān)鍵所在。所以，為了進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，提升人類(lèi)生存的環(huán)境質(zhì)量，應(yīng)該加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系的建設(shè)，提升公眾參與度，筆者提出如下建議：

3.1 加強(qiáng)環(huán)境決策的科學(xué)性

環(huán)境問(wèn)題往往具有一定的滯后性，在社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，總是在嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)之后，人們才會(huì)意識(shí)到其危害性。在以往的發(fā)展歷程中，總是秉承著先發(fā)展后治理的思想觀念，這是一種對(duì)子孫后代不負(fù)責(zé)任的思想。同時(shí)，環(huán)境問(wèn)題的預(yù)測(cè)具有一定的難度，在做出環(huán)境決策時(shí)多以專(zhuān)家的意見(jiàn)為主，這種預(yù)測(cè)也具有一定的片面性，容易出現(xiàn)較大的誤差[6]。在人們的思想境界不斷提升的當(dāng)代社會(huì)，只有充分的發(fā)揮出公眾的力量，才能更加科學(xué)的對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，將科學(xué)理性和社會(huì)理性同時(shí)融入在環(huán)境決策中，從而增加了環(huán)境決策的科學(xué)性。

3.2 保障了公民的基本權(quán)益

公眾參與的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)民主性較強(qiáng)的制度，充分發(fā)揮了社會(huì)各界的力量，具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的效應(yīng)。項(xiàng)目建設(shè)的受益者是國(guó)家、政府或者企業(yè)，然而環(huán)境污染的最終受害者卻是人民群眾，只有從公眾的角度進(jìn)行分析，才能協(xié)調(diào)其中的各項(xiàng)利益關(guān)系，具有一定的公平性。我國(guó)對(duì)公眾的環(huán)境權(quán)益也做出了相應(yīng)的救濟(jì)制度，從而保障了公民的基本權(quán)益。

3.3 提高了公民的環(huán)保意識(shí)

通過(guò)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，會(huì)讓人民群眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，從而提高了公民的環(huán)保意識(shí)。環(huán)境保護(hù)不僅是國(guó)家和政府的責(zé)任，還是所有公民的義務(wù)。通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)可以提高公民對(duì)自身環(huán)境權(quán)益的認(rèn)知，在保障自身利益的基礎(chǔ)上主動(dòng)參與到環(huán)境決策中來(lái)，充分調(diào)動(dòng)全民的環(huán)保。

3.4 我國(guó)公眾參與對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的啟示

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要手段，然而我國(guó)公眾參與卻仍然存在一定的缺陷性。只有針對(duì)我國(guó)出現(xiàn)的各種問(wèn)題，不斷進(jìn)行完善，才能發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)的真正效用。因此，我國(guó)必須對(duì)公眾參與的主題加以細(xì)化和擴(kuò)展，同時(shí)對(duì)公眾參與的渠道和方式進(jìn)行明確規(guī)定，建立完善的救濟(jì)制度，才能充分保障公眾的環(huán)境權(quán)益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的社會(huì)價(jià)值。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)以公民參與為主的預(yù)防性環(huán)境保護(hù)制度，在環(huán)境日益惡劣的社會(huì)中，我國(guó)也引進(jìn)了該項(xiàng)制度，并作出了相應(yīng)的法律規(guī)定。然而我國(guó)的法律體制還不夠成熟，導(dǎo)致公眾主體不清晰、參與方式不明確、救濟(jì)制度不完善等各項(xiàng)問(wèn)題，只有清楚的認(rèn)識(shí)各項(xiàng)問(wèn)題，并不斷的完善和改進(jìn)，才能適應(yīng)社會(huì)的需求，才能與國(guó)際接軌。

[1]蔡守秋.論健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度的幾個(gè)問(wèn)題[J].環(huán)境污染與防治,2009,31(12):12-17.

[2]馮豐.從法律沖突視角審視環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度[J].魅力中國(guó),2011,15(8):73,67.

[3]方超,王程昊.環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度比較法研究[J].環(huán)境科學(xué)與管理,2014,39(11):174-178.

[4]郜凌云.略論我國(guó)環(huán)境法中的公眾參與制度——以環(huán)境影響評(píng)價(jià)為例[J].江西廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào),2009,22(3):18-23.

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[6]王愷.試論我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與的不足及完善[J].華人時(shí)刊(下旬刊),2012,14(2):96-96.