行政問責(zé)制度之研究

侯福建 鄔明瑞

摘要：本文從行政責(zé)任的定義入手，解析行政問責(zé)的內(nèi)涵和定義，認(rèn)為行政問責(zé)主要是特定的問責(zé)主體依照法定程序和事由，對行政主體及行政公務(wù)人員的違法行政、不當(dāng)行政或部分合法行政所產(chǎn)生的行政責(zé)任進(jìn)行追究的一種制度。本文從較為客觀公正的角度來剖析行政問責(zé)存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出了建議和對策。

關(guān)鍵詞：行政責(zé)任;行政問責(zé);行政問責(zé)制度

一、行政問責(zé)制度的內(nèi)涵

當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)界在行政問責(zé)這一概念的定義上莫衷一是，法律規(guī)范也沒有明確的解釋，有的學(xué)者把行政問責(zé)歸結(jié)為行政責(zé)任的追究，還有的學(xué)者把它理解為行政機關(guān)對失職公務(wù)員的懲戒，甚至有人簡單地把它等同于引咎辭職。因此，要厘清行政問責(zé)的涵義，應(yīng)當(dāng)從認(rèn)識行政責(zé)任入手，在此基礎(chǔ)上展開進(jìn)一步的研究，行政責(zé)任是行政問責(zé)的前提。

（一）行政責(zé)任

行政責(zé)任包括責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容兩個方面。有的學(xué)者認(rèn)為行政責(zé)任既包括行政主體及行政公務(wù)人員的責(zé)任，又包括行政相對人的責(zé)任?！皬募兇鈽?gòu)建法律責(zé)任體系的角度考慮，將行政相對人的責(zé)任包括在行政責(zé)任內(nèi)，無疑是一種完美的制度設(shè)計，”“因此，我國理論法學(xué)和實證法學(xué)普遍地將行政責(zé)任主體界定為行政主體及行政公務(wù)人員。其次，從責(zé)任內(nèi)容上來看，行政責(zé)任可以由違法行政行為、不當(dāng)行政行為和部分合法行政行為（如行政征收征用）引起。因此，行政責(zé)任是指行政主體及行政公務(wù)人員因違法、不當(dāng)行政或合法行政所承擔(dān)的法律責(zé)任。

（二）行政問責(zé)制度的內(nèi)涵

行政問責(zé)制度主要是指特定的問責(zé)主體依照法定程序和事由，對行政主體及行政公務(wù)人員的違法行政、不當(dāng)行政或部分合法行政所產(chǎn)生的行政責(zé)進(jìn)行追究的一種制度。通常來講，行政問責(zé)制度主要有問責(zé)主體、問責(zé)客體和對象、問責(zé)程序、責(zé)任體系等要素構(gòu)成。

二、我國行政問責(zé)制度的主要問題

建立和推行行政問責(zé)制度，是黨和國家的重大決策，是邁向法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)政府的關(guān)鍵。然而我國行政問責(zé)制度還存在以下問題。

（一）行政問責(zé)方面的立法工作有待完善

法的位階低，適用范圍不大“我國現(xiàn)行有效的行政問責(zé)立法中，多數(shù)是低階位的法規(guī)和規(guī)章，法律規(guī)定不一，缺乏統(tǒng)一性”法律法規(guī)相互之間缺乏協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性在行政問責(zé)的范圍、對象、程序、責(zé)任追究等方面都不盡相同。由于規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。規(guī)定的問責(zé)事由、程序責(zé)任形式過籠統(tǒng)模糊，彈性太大，增大了實際操作中的隨意性。一些地方政府在制定行政問責(zé)的規(guī)定和辦法時照抄照搬，缺乏針對性和實用性。

（二）行政問責(zé)缺乏必要的前提條件

我國行政領(lǐng)域內(nèi)責(zé)任不清，有權(quán)無責(zé)，有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，主要體現(xiàn)在這樣幾個方面：黨政不分、以黨代政部門間職能交叉、重疊;集體領(lǐng)導(dǎo)下的責(zé)任錯綜復(fù)雜;具體職位、職權(quán)與職責(zé)規(guī)定不詳?shù)?。?zé)任不清，權(quán)責(zé)不對稱的后果，輕者是行政主體及其公務(wù)員無法循規(guī)依據(jù)履行職責(zé)，容易產(chǎn)生推誘扯皮，重者或矯枉過正損害個人利益，或放縱違法，導(dǎo)致權(quán)力異化損害公共利益。

（三）責(zé)任體系不夠完善

依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)范，行政主體的責(zé)任形式主要有：通報批評，停止違法行為，撤銷或變更行政行為，履行法定職責(zé)，支付賠償金，返還財產(chǎn)，恢復(fù)原狀，賠禮道歉，恢復(fù)名譽，消除影響等。但實際操作中對于行政主體的責(zé)任追究卻很難執(zhí)行，問責(zé)效果很不理想。一則“民告官”的行政訴訟案件勝訴者太少，而行政組織往往怠于執(zhí)行法院判決或裁定而得不到有效制約;二則國家賠償法對于賠償范圍嚴(yán)格限制，賠償程序又不盡合理，造成賠償范圍過窄，賠償標(biāo)準(zhǔn)過低，被戲稱其為“國家不賠償法”。

（四）缺乏問責(zé)后續(xù)機制

在人們還在為一場轟轟烈烈的行政問責(zé)而歡欣鼓舞、意猶未盡時，卻驚訝地發(fā)現(xiàn)那些被問責(zé)的行政官員已悄然復(fù)出，東山再起，只不過換了個地方，換了個部門，有的竟然調(diào)任到更高級別的崗位上，而政府對此要么三緘其口要么簡單回應(yīng)“不違反規(guī)定”。一邊是群眾不滿意，一邊是不違反規(guī)定，這樣的矛盾，暴露了目前行政問責(zé)制度后續(xù)效力不足，行政公務(wù)人員的復(fù)出、重新任用，缺乏制度性規(guī)范，也缺少公開透明的民主機制。

三、完善我國行政問責(zé)制度的建議

（一）創(chuàng)新公共行政文化

1.轉(zhuǎn)變行政管理理念

實現(xiàn)從“官本位向”民本位”的轉(zhuǎn)變，形成以人為本的行政管理理念。堅持黨的群眾路線，深入調(diào)查研究，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題;實現(xiàn)從“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變，倡導(dǎo)依法行政，在行政體系乃至整個社會培育法治意識。傳統(tǒng)官僚體制的科層組織在維護(hù)上級權(quán)威、上行下效，提高行政效率等方面發(fā)揮了積極作用，但也滋生了“權(quán)力導(dǎo)向”的行政文化"有些行政主體及行政公務(wù)人員在權(quán)與法的沖突中迷失，唯權(quán)力是從，唯上級命令是從，屈服于“長官意志”因此，必須從根本上扭轉(zhuǎn)思想，樹立法律權(quán)威，消除權(quán)凌駕于法上的觀念和現(xiàn)象。

2.完善行政問責(zé)立法

提高法的位階。經(jīng)過多年的試驗和發(fā)展，我國已經(jīng)積累了豐富的立法經(jīng)驗，有必要將部分運行有效的法規(guī)、規(guī)章上升為法律，提高法律位階，擴大法的適用范圍和約束力，增強權(quán)威性。加快執(zhí)行性和補充性立法，制定實施細(xì)則，增強法律法規(guī)的可操作性。規(guī)范行政問責(zé)程序。程序的具體化和明確化增強了規(guī)則的可預(yù)見性。擴大行政問責(zé)的范圍。

3.完善我國行政問責(zé)制度體系

當(dāng)前最大的批評之聲在于我國行政問責(zé)制度“異體問責(zé)薄弱，同體問責(zé)剛性不足”。各級人大及其常委會作為權(quán)力機關(guān)只停留在理論上，實際上只起到“橡皮圖章”的作用;司法問責(zé)實踐較少，執(zhí)行不力，效果不佳;公民、新聞媒體和其他社會組織問責(zé)“雷聲大，雨點小”;行政系統(tǒng)的內(nèi)部問責(zé)力度不大，偏重特定領(lǐng)域，也難逃庇護(hù)之嫌。

4.完善行政問責(zé)的配套制度

首先，信息公開制度，沒有公開就沒有民主，離開信息公開而談行政問責(zé)是不可取的，最終只會把行政問責(zé)制引向一個空洞的概念。其次，以公開為原則，不公開為例外。嚴(yán)格禁止行政主體及其公務(wù)人員以各種保密借口，架空政府信息公開制度。最后，全面推進(jìn)信息公開，首先從基層開始，推進(jìn)縣鄉(xiāng)級政務(wù)公開，推進(jìn)與群眾益密切相關(guān)的公用事業(yè)單位信息公開。

（二）創(chuàng)新公務(wù)員管理制度

行政公務(wù)人員是行政職能的實際履行者，是行政問責(zé)中責(zé)任承擔(dān)者。在完善我國行政問責(zé)制度的進(jìn)程中，進(jìn)一步深化干部人事體制改革、創(chuàng)新公務(wù)員管理制度就顯得尤為重要。首先，創(chuàng)新管理觀念。樹立人才觀念，充分激發(fā)行政公務(wù)人員的創(chuàng)造潛能。其次，積極探索創(chuàng)新管理內(nèi)容。完善公務(wù)員的招錄制度，營造開放的人才使用環(huán)境，不拘一格選人才，加大從基層招錄公務(wù)員的比例。再次，實現(xiàn)管理方式的科學(xué)化、民主化。建立以工作實績?yōu)橹攸c，涵蓋品德、知識、能力等多要素的人才評價指標(biāo)體系，量化考核標(biāo)準(zhǔn)。提高人事管理的公開度和透明度，強化民主監(jiān)督。

（三）完善公務(wù)員行政責(zé)任體系

我國公務(wù)員行政責(zé)任體系的構(gòu)建是完善行政問責(zé)的前提。當(dāng)務(wù)之急，是要針對不同類型、不同層次的行政公務(wù)人員，研究建立相應(yīng)的責(zé)任評價體系。我國雖然沒有參考西方的文官制度，把公務(wù)員劃分為政務(wù)類和事務(wù)類，分開管理，區(qū)別責(zé)任，但也實行類似的職務(wù)分類制，將公務(wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，為界定各類公務(wù)員的責(zé)任提供參考和依據(jù)。之所以如此劃分，既是借鑒西方行政體制下決策與執(zhí)行分離的優(yōu)勢，也是基于國情考慮，即我國行政領(lǐng)導(dǎo)的特殊性。

（四）完善行政問責(zé)后續(xù)機制

1.建立對于被問責(zé)者的跟蹤機制

違法者受到追究，并不意味著行政問責(zé)的結(jié)束，責(zé)任追究不是行政問責(zé)的最終目標(biāo)，必須有后續(xù)效力的補充，保證行政問責(zé)制度能夠切實起到以做效尤的教育作用，保護(hù)其行政的公信力。應(yīng)當(dāng)建立一套專門針對被問責(zé)者的跟蹤機制，進(jìn)行全程問責(zé)，對行政主體承擔(dān)責(zé)任、糾正錯誤依法履行職責(zé)的情況，對公務(wù)員的懲處情況、具體去向和工作表保持關(guān)注，進(jìn)行持續(xù)、動態(tài)地考察和評價，并建立詳細(xì)的考評檔案。

2.從用人制度方面完善復(fù)出程序

在人才資源充足的情況下，一般不易讓被問責(zé)公務(wù)員很快復(fù)出，即使有必要重新任用，對重新任用的理由、條件和程序，應(yīng)當(dāng)公開公正民主，充分考慮并尊重群眾意見，鼓勵社會監(jiān)督。目前對新任公務(wù)員的任命，都遵守考核、測試、面試等程序，“過五關(guān)、斬六將”，并進(jìn)行任前公示，對帶病者的復(fù)出應(yīng)該更加嚴(yán)格。尤其對于那些因備受媒體和公眾矚目而成為公共人物的被問責(zé)官員，建議其復(fù)出應(yīng)當(dāng)格外慎重，在程序上應(yīng)格外嚴(yán)格，必要時根被問責(zé)的原因及社會影響的大小區(qū)別對待。

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