淺談提升我國(guó)行政監(jiān)督實(shí)效性的路徑選擇

鄔明瑞 侯福建

摘要：行政監(jiān)督實(shí)效提升對(duì)于規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)廉政建設(shè)以及深化行政管理體制改革有著重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。行政監(jiān)督實(shí)效由監(jiān)督效力、監(jiān)督效率、監(jiān)督效益、監(jiān)督效度這四個(gè)維度構(gòu)成。在行政監(jiān)督實(shí)踐中，行政監(jiān)督理念落后、行政監(jiān)督體制功能不強(qiáng)、行政監(jiān)督法制體系不夠健全、行政監(jiān)督機(jī)制不夠完善等都制約了行政監(jiān)督實(shí)效的提升。因此，要通過(guò)革新監(jiān)督理念，加強(qiáng)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè);完善行政監(jiān)督體制，增強(qiáng)監(jiān)督協(xié)調(diào)力度;推進(jìn)監(jiān)督立法，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督法制化;創(chuàng)新監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，拓展監(jiān)督主體功能等方面來(lái)提升行政監(jiān)督實(shí)效。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)督;行政監(jiān)督實(shí)效;路徑

所謂行政監(jiān)督其本義是監(jiān)督行政，它是指作為依法享有行政監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督主體對(duì)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行使國(guó)家行政權(quán)所實(shí)施的監(jiān)督。[1]按監(jiān)督主體的不同，可以將行政監(jiān)督分為狹義和廣義兩種。廣義的行政監(jiān)督是指由國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員所進(jìn)行的約束、檢查、督促;狹義的行政監(jiān)督是指國(guó)家機(jī)關(guān)在內(nèi)部所進(jìn)行的一種監(jiān)督活動(dòng)，也就是行政系統(tǒng)對(duì)自身的一種監(jiān)督。加強(qiáng)我國(guó)行政監(jiān)督時(shí)效性需要從以下幾方面著手：

一、創(chuàng)新監(jiān)督理念，加強(qiáng)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)

（一）強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)

監(jiān)督意識(shí)的強(qiáng)化能夠大大改善行政監(jiān)督質(zhì)量，發(fā)揮行政監(jiān)督應(yīng)有的效果。領(lǐng)導(dǎo)干部職位越高，權(quán)力越大，權(quán)力的錯(cuò)誤運(yùn)用所造成的危害后果也就越大。所以，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督、制約的力量要求就越大，由此給各監(jiān)督主體造成的心理壓力也就越大。因此，我們必須要強(qiáng)化監(jiān)督主體和監(jiān)督客體的監(jiān)督意識(shí)。一方面，監(jiān)督主體要積極學(xué)習(xí)黨的路線、方針、政策及監(jiān)督法規(guī)，充分認(rèn)識(shí)行政監(jiān)督工作的重要性，提高政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，做到敢于監(jiān)督、勇于監(jiān)督、善于監(jiān)督。另一方面，監(jiān)督客體要克服特權(quán)思想，樹立人人地位平等、法律面前人人平等、監(jiān)督權(quán)人人平等的思想，確立自覺接受來(lái)自各方監(jiān)督的觀念，行動(dòng)上積極配合監(jiān)督主體的監(jiān)督工作。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)

行政監(jiān)督的實(shí)效是通過(guò)行政監(jiān)督人員的工作來(lái)實(shí)現(xiàn)的。要提高行政監(jiān)督實(shí)效就必須提高行政監(jiān)督人員的政治素養(yǎng)和道德水平，改進(jìn)監(jiān)督方法，建設(shè)高水平的行政監(jiān)督隊(duì)伍。首先，通過(guò)嚴(yán)格科學(xué)的選拔程序充實(shí)監(jiān)督隊(duì)伍。把有較高政治素養(yǎng)的人選拔充實(shí)到各級(jí)監(jiān)督隊(duì)伍中來(lái)并培養(yǎng)成為骨干，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，寧缺毋濫。其次，通過(guò)培訓(xùn)提高行政監(jiān)督人員的政策水平。對(duì)行政監(jiān)督人員進(jìn)行經(jīng)常性的能力訓(xùn)練，可采取見習(xí)培訓(xùn)、崗前培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)、能力測(cè)試等多種形式，使行政監(jiān)督人員接受新的監(jiān)督知識(shí)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督人員的能力提升。[2]最后，通過(guò)學(xué)習(xí)加強(qiáng)行政監(jiān)督人員的道德修養(yǎng)。監(jiān)督人員應(yīng)該刻苦鉆研黨和國(guó)家的各項(xiàng)政策法規(guī)，培養(yǎng)自己的道德感情，磨練自己的道德意志，努力提高自身的綜合素質(zhì)。

二、完善監(jiān)督體制，增強(qiáng)監(jiān)督協(xié)調(diào)力度

賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和權(quán)威性，由獨(dú)立行使行政監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)專門監(jiān)督行政行為，是迄今比較成功和最有效的制度安排。這種制度安排的關(guān)鍵在于監(jiān)督權(quán)必須相對(duì)獨(dú)立，其獨(dú)立性體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)獨(dú)立、權(quán)力獨(dú)立、人事權(quán)獨(dú)立以及財(cái)務(wù)權(quán)獨(dú)立等方面。行政監(jiān)督的特殊性在于它本質(zhì)上是權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約。有效的監(jiān)督必須以監(jiān)督客體切實(shí)處于監(jiān)督主體的監(jiān)督之下為前提，并且監(jiān)督主體的監(jiān)督活動(dòng)不受監(jiān)督客體的直接制約和干擾，以保證監(jiān)督主體能充分行使監(jiān)督權(quán)，保證監(jiān)督的獨(dú)立性與權(quán)威性。要賦予行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，就必須在紀(jì)律檢查部門以及監(jiān)察部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，給予獨(dú)立的人事任免權(quán)和財(cái)政保障等，使其形成相對(duì)獨(dú)立的人格，能夠獨(dú)立地行使自己的權(quán)力，進(jìn)一步增強(qiáng)其權(quán)威性。

三、推進(jìn)監(jiān)督立法，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督法制化

行政監(jiān)督立法是依法實(shí)行行政監(jiān)督，提升行政監(jiān)督效力的前提和基礎(chǔ)。只有盡快建立健全各種行政監(jiān)督法規(guī)，才能為積極有效的行政監(jiān)督提供基本的規(guī)范程序。要制定統(tǒng)一的《監(jiān)督法》，明確規(guī)定監(jiān)督的主體、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的方式以及監(jiān)督的具體手段等內(nèi)容。同時(shí)，制定配套的各項(xiàng)單行專門法規(guī)，如《行政監(jiān)督程序法》、《反貪污賄賂法》、《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《公民舉報(bào)法》、《政務(wù)公開法》等，在此基礎(chǔ)上及時(shí)形成較為完備的監(jiān)督法律體系。在統(tǒng)一的《監(jiān)督法》尚未制定前，地方政府人大可以依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際制定行政監(jiān)督的地方性法規(guī)?！皯?yīng)根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，對(duì)已經(jīng)頒布的有關(guān)行政監(jiān)督與廉政建設(shè)方面的法律、法規(guī)、制度進(jìn)行修訂和完善，使之更具有操作性、可行性和有效性。”行政監(jiān)督者應(yīng)自覺做到遵守相關(guān)法律、法規(guī)、條例等不動(dòng)搖，要加強(qiáng)對(duì)貫徹執(zhí)行相關(guān)法律、法規(guī)、條例等情況的督促檢查，加大查處違反相關(guān)法律、法規(guī)、條例等行為的力度，切實(shí)維護(hù)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，不斷增強(qiáng)行政監(jiān)督隊(duì)伍的監(jiān)督力和戰(zhàn)斗力?？傊挥型晟票O(jiān)督法制，才能為健全行政監(jiān)督法律機(jī)制，依法實(shí)行行政監(jiān)督提供基本的規(guī)范程序和保障。

四、創(chuàng)新監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，拓展監(jiān)督主體功能

外部監(jiān)督主體呈現(xiàn)多元化，正是由于各個(gè)監(jiān)督主體充分發(fā)揮各自的功能，相互配合，才構(gòu)成了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義行政監(jiān)督體系。在該體系中，各個(gè)監(jiān)督主體的功能都不可或缺，各個(gè)監(jiān)督主體的力量都不可忽視，要積極拓展各個(gè)監(jiān)督主體的功能，完善行政監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。

（一）強(qiáng)化人大監(jiān)督機(jī)制

人大監(jiān)督是代表國(guó)家和人民行使的最高形式的監(jiān)督，它是以人民做后盾，以國(guó)家強(qiáng)制力做保證的國(guó)家權(quán)力監(jiān)督。因此，強(qiáng)化人大監(jiān)督機(jī)制是制約行政權(quán)力、防止權(quán)力腐敗的重要途徑。一是健全組織機(jī)構(gòu)，設(shè)立人大監(jiān)督委員會(huì)。把法律賦予的各級(jí)人大（常委會(huì)）對(duì)于同級(jí)政府的監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，同時(shí)要保證國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。二是提高人大代表素質(zhì)和監(jiān)督能力。通過(guò)培訓(xùn)等方式，讓人大代表熟悉有關(guān)監(jiān)督的法律、法規(guī)，了解監(jiān)督的形式、程序和方法;加強(qiáng)人大代表的質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)等監(jiān)督權(quán)的落實(shí)，提高監(jiān)督力度。三是擴(kuò)大人大對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。將人大對(duì)政府工作報(bào)告事項(xiàng)的審議擴(kuò)展為對(duì)所有涉及全局性利益和公眾關(guān)注的重要事項(xiàng)進(jìn)行審議并依法行使聽政、質(zhì)詢以至彈劾。四是改進(jìn)監(jiān)督方式。變程序性監(jiān)督為實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，變一般性監(jiān)督為重點(diǎn)監(jiān)督，把關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局、人民群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題作為監(jiān)督重點(diǎn)，提高監(jiān)督水平、監(jiān)督質(zhì)量和監(jiān)督實(shí)效。

（二）完善群眾監(jiān)督功能

群眾是基礎(chǔ)和力量源泉，是一種最普遍、最直接、最有效的監(jiān)督主體，只有人民群眾監(jiān)督政府，政府才不會(huì)懈怠，政府工作人員才不會(huì)濫用手中的權(quán)力。[4]一是要完善信訪、舉報(bào)、申訴和控告體系。充分利用現(xiàn)代化科技手段推進(jìn)監(jiān)督渠道的多元化。進(jìn)一步完善群眾信訪舉報(bào)的網(wǎng)絡(luò)體系、健全保護(hù)和保密制度、建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)反饋機(jī)制，保證言路暢通，保護(hù)舉報(bào)者的合法權(quán)限。二是要暢通群眾監(jiān)督的利益訴求渠道。實(shí)現(xiàn)四個(gè)結(jié)合：通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙、雜志等渠道把群眾監(jiān)督與新聞媒體結(jié)合起來(lái);通過(guò)電子郵箱、博客、QQ、論壇、貼吧等渠道把群眾監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)媒介結(jié)合起來(lái);通過(guò)工會(huì)、婦聯(lián)、青聯(lián)、村（居）委會(huì)等渠道把群眾監(jiān)督與社會(huì)團(tuán)體結(jié)合起來(lái);通過(guò)人大代表、政協(xié)委員的提案形式把群眾監(jiān)督與兩會(huì)代表結(jié)合起來(lái)。三是要落實(shí)政務(wù)公開制度。認(rèn)真執(zhí)行《政府信息公開條例》，公開包括政府辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍、辦事規(guī)則和程序、辦事時(shí)限和結(jié)果、辦事紀(jì)律和投訴途徑等在內(nèi)的政務(wù)活動(dòng)，切實(shí)使群眾監(jiān)督落到實(shí)處。

（三）打造網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)

廣大網(wǎng)民通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)可以了解國(guó)家事務(wù)，發(fā)表意見建議，提供信息線索，行使民主監(jiān)督權(quán)利，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)輿論的形成，使虛擬的網(wǎng)絡(luò)變成現(xiàn)實(shí)監(jiān)督的平臺(tái)。[5]通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息數(shù)據(jù)共享，將各種行政監(jiān)督原始資料錄入、整理與入庫(kù)，以及利用現(xiàn)代化的信息手段對(duì)行政監(jiān)督各種信息內(nèi)容進(jìn)行處理、傳遞、開發(fā)、利用，從而建立起行政監(jiān)督實(shí)效提升數(shù)字資料庫(kù)。打造網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)既是基礎(chǔ)性的工作，同時(shí)也是關(guān)鍵性的工作之一。它可以被看作是行政監(jiān)督的情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)信息資源進(jìn)行有計(jì)劃的積累和布局，從而達(dá)到滿足、保障行政監(jiān)督組織的建設(shè)與發(fā)展的需要，是對(duì)行政監(jiān)督主體功能的拓展，有利于行政監(jiān)督實(shí)效的提升。

總之，行政監(jiān)督是我國(guó)監(jiān)督體系的重要組成部分，是行政職能實(shí)現(xiàn)的保證，它的目的是使行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員能夠依法履行職責(zé)，防止權(quán)力的濫用，從而提高政府效能，促進(jìn)國(guó)家政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，加強(qiáng)、完善行政監(jiān)督機(jī)制仍然是行政體制改革乃至政治體制改革的重要內(nèi)容之一。所以，必須要從完善體制、加強(qiáng)立法、提高人員素質(zhì)、重視配合協(xié)調(diào)這幾個(gè)方面入手，使行政監(jiān)督科學(xué)有效開展，真正達(dá)到行政監(jiān)督的目的，從而推進(jìn)行政機(jī)關(guān)的廉政勤政建設(shè)，為我國(guó)社會(huì)民主政治的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)提供必要的保證。

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