公安現(xiàn)役部隊建立文職人員法律制度淺析

張栩

摘 要：公安現(xiàn)役部隊是我國武裝力量的重要組成部分，是國務(wù)院、中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，列入武警序列由公安部管理的執(zhí)法部隊，具有軍事性和公安性的雙重屬性。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，公安現(xiàn)役部隊的任務(wù)也日益繁重，現(xiàn)行的人事管理制度在觀念設(shè)計和模式運作上已適應(yīng)不了新形勢的需要，由此造成的優(yōu)秀技術(shù)人才短缺、警務(wù)成本高昂、警力資源浪費以及警務(wù)效能低下等弊端也日漸凸顯，這就要求我們結(jié)合公安現(xiàn)役部隊工作實際，通過人事管理制度創(chuàng)新來解決這些問題。

關(guān)鍵詞：公安現(xiàn)役部隊；文職人員；法律制度

中圖分類號：D920.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）01-0164-02

一、公安現(xiàn)役部隊自身發(fā)展的現(xiàn)實要求

公安現(xiàn)役部隊是我國武裝力量的重要組成部分，是國務(wù)院、中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，列入武警序列由公安部管理的執(zhí)法部隊，具有軍事性和公安性的雙重屬性。長期以來，警力不足一直是制約公安現(xiàn)役部隊工作效率的瓶頸問題。以公安消防部隊為例：進入21世紀以來，全國還有690個縣無公安消防隊，3.7萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)95%以上沒有政府專職消防隊，而60%以上的火災(zāi)發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，小火釀大災(zāi)屢有發(fā)生。人民群眾日益增長的消防安全需求與消防力量嚴重不足的矛盾已長期制約消防事業(yè)的發(fā)展[1]?！熬Y(jié)構(gòu)性失調(diào)”是造成目前警力不足的重要原因。

公安現(xiàn)役部隊尚未建立起符合自身特點的文職人員法律制度，構(gòu)建公安現(xiàn)役部隊文職人員法律制度為解決“警力失衡”提供一種解決路徑。對緩解警力不足、專業(yè)技術(shù)人才流失等現(xiàn)實問題也能起到積極作用，從而提升公安現(xiàn)役部隊的整體戰(zhàn)斗力。

（一）公安現(xiàn)役部隊面臨的挑戰(zhàn)

中國特色軍事變革中，公安現(xiàn)役部隊，出現(xiàn)大量的專業(yè)性強、技術(shù)含量高的工作崗位。變革催生新的力量構(gòu)成模式及新的人才使用方式，過去那種清一色現(xiàn)役人員構(gòu)成模式越來越難以適應(yīng)公安現(xiàn)役部隊工作的需要，傳統(tǒng)人才結(jié)構(gòu)模式已無法應(yīng)對。

公安現(xiàn)役部隊信息化建設(shè)的不斷深入，基層部隊的發(fā)展，院校教學(xué)科研能力的創(chuàng)新，電子警務(wù)的持續(xù)推進，都離不開高素質(zhì)的專業(yè)人才。因此，引進與保留高質(zhì)量人才就成了公安現(xiàn)役部隊建設(shè)的迫切需求。

（二）全軍已建立文職人員制度并在逐步完善

軍隊文職人員，世界上通常是指在軍隊中服務(wù)的非現(xiàn)役軍人。在中國，文職人員是“舶來品”。清末，在陸軍中出現(xiàn)了“軍用文官”，又稱“軍屬”。19世紀20年代前稱軍用文官，20年代后稱軍用文職人員。到40年代，軍用文職人員已遍及軍隊許多部門。他們在軍隊中的地位和作用不亞于軍官和軍佐[2]。

在世界范圍內(nèi)，軍隊專業(yè)高度分化又高度綜合的趨勢越來越明顯，文職人員在軍隊的使用范圍也就越來越廣泛。目前，英、德軍隊文職人員與現(xiàn)役軍人的比例已高達1：2.2。文職人員制度作為軍事科技發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，具有客觀必然性，這是加強軍隊現(xiàn)代化建設(shè)一條普遍適用的規(guī)律。50年代初，我軍轉(zhuǎn)入正規(guī)化建設(shè)，當時急需對戰(zhàn)時我軍的規(guī)模和構(gòu)成進行整編，為留住技術(shù)人才，1955年把醫(yī)療、文體、教學(xué)、科研等系統(tǒng)6萬多名現(xiàn)役干部改為職員，這是我軍最初使用非現(xiàn)役人員的實踐[3]。黨的十一屆三中全會后，我軍轉(zhuǎn)入現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)時期，鄧小平同志明確指出：“軍隊有些方面的工作人員可以改成文職人員、雇傭人員，不穿軍服?！盵4]這是我軍歷史上第一次提出使用文職人員的設(shè)想。

隨著我國軍隊深化改革專業(yè)技術(shù)分工不斷細化，完全依靠現(xiàn)役干部很難適應(yīng)新形勢下作戰(zhàn)需要和保障工作需要。依靠國家人才建設(shè)廣泛吸納社會優(yōu)秀人才，實行軍民結(jié)合，將社會和地方上優(yōu)秀人才吸引進部隊為部隊建設(shè)服務(wù)，并使之執(zhí)法規(guī)范化，能更好地解決軍隊人才短缺與新形勢新時期軍事任務(wù)的矛盾。文職人員制度正是我軍吸取國際先進經(jīng)驗，結(jié)合部隊自身特色優(yōu)勢與不足，為了更好地履行軍事職能而制定的一項基本人事制度，該制度符合軍隊保障社會化的總體要求，也突出了吸引社會優(yōu)秀人才為軍隊所用并依法用人的基本精神。

現(xiàn)代戰(zhàn)爭要求部隊的作戰(zhàn)體系更加精簡、高效，服務(wù)保障更加有利，文職人員制度的實施不僅有利于我軍軍事力量的優(yōu)化構(gòu)成，也是我軍與世界軍事接軌并領(lǐng)先的必然選擇。實行文職人員制度，原服務(wù)保障等后勤崗位由文職人員擔任，現(xiàn)役干部專門作用于作戰(zhàn)指揮等要害強力部門有利于作戰(zhàn)指揮協(xié)調(diào)性和軍事力量的增長而增強我軍現(xiàn)代化戰(zhàn)爭實力。

我軍于2005年《文職人員條例》的頒布為標志初步建立起文職人員法律制度。文職人員概念包括了以下四個方面的基本含義。一是文職人員是非現(xiàn)役人員，采用聘用制；二是實行聘用管理，通過簽訂合同明確聘用雙方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系；三是具有全軍統(tǒng)一編制，是武裝力量的重要組成部分；四是崗位職責與軍隊同類崗位現(xiàn)役干部基本相同，履行相同的服務(wù)保障職能。文職人員具有以下基本內(nèi)涵：

1.文職人員是依法履行崗位職責的人員

這是文職人員在其所從事的工作性質(zhì)方面的特征。該特征具有兩層含義。其一，文職人員必須在崗位上履行一定的“職責”。崗位是組織為完成某項任務(wù)而確立，由工種、職務(wù)、職稱和等級內(nèi)容組成。職責是職務(wù)與責任的統(tǒng)一，由授權(quán)范圍和相應(yīng)責任兩部分組成。其二，文職人員必須是“依法”履行職責的人員。也就是說，文職人員的權(quán)利和義務(wù)都來自于法律的規(guī)定，并且文職人員必須在崗位上依據(jù)法律來行使權(quán)利和履行職責。

2.文職人員必須具有一定的編制

編制是“人員編制”的簡稱，指“軍隊、國家機關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置、人員定額和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的總稱。它是控制軍隊、國家機關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位合理設(shè)置機構(gòu)、合理使用人員和節(jié)約經(jīng)費開支的一種方式?！盵2]我國行政人員編制分為行政編制、事業(yè)編制和企業(yè)編制三種。文職人員應(yīng)該是具有獨立編制的人員。

3.文職人員采用聘用制

文職人員通過部隊機關(guān)購買服務(wù)和第三方介入的形式進行雇傭，實行聘用制，雇傭雙方權(quán)利與義務(wù)平等，簽署合同對雙方進行約束和保障。文職人員與用人單位以契約為媒介，建立一種雇傭和被雇傭的法律關(guān)系。

4.文職人員的適用范圍

《文職人員條例》的規(guī)定：“軍隊聘用文職人員的范圍包括軍級以上機關(guān)和駐邊遠艱苦地區(qū)以外的非作戰(zhàn)部隊的教學(xué)、科研、工程、衛(wèi)生、文體、圖書、檔案等專業(yè)技術(shù)崗位，部分管理事務(wù)和服務(wù)保障等非專業(yè)技術(shù)崗位。文職人員分為專業(yè)技術(shù)文職人員和非專業(yè)技術(shù)文職人員。專業(yè)技術(shù)文職人員的崗位分為初、中、高3個等級，非專業(yè)技術(shù)文職人員的崗位分為六級至二級職員5個等級，分別與軍隊專業(yè)技術(shù)干部和地方事業(yè)單位職員的職務(wù)等級相對應(yīng)。”

二、公安現(xiàn)役部隊建立文職人員法律制度的意義

當前，我軍現(xiàn)代化建設(shè)正處在大變革、大發(fā)展的時期，公安現(xiàn)役部隊也處于挑戰(zhàn)和機遇期，自身人才的短缺很難適應(yīng)快速發(fā)展的部隊建設(shè)和社會需要。隨著市場經(jīng)濟在人才流動的調(diào)節(jié)作用的加深，國家也不斷加強和引導(dǎo)人才在市場機制下的合理配置，這就為在公安現(xiàn)役部隊吸納社會優(yōu)秀人才創(chuàng)造了先決條件。建立文職人員法律制度，有利于完善地方與部隊在用人上的體制性障礙，實現(xiàn)公安現(xiàn)役部隊運用聘用合同吸引優(yōu)秀人才，利用社會市場的競爭機制和配置機制開辟用人的新渠道，吸引更多的優(yōu)秀人才服務(wù)于公安現(xiàn)役部隊。同時，實行文職人員制度，是我軍用人制度的一項根本性改革，公安現(xiàn)役部隊作為我國武裝力量的重要組成部分要以全軍為榜樣積極地根據(jù)自身特點開展文職人員法律制度。

可以說，文職人員制度有利于聚集社會優(yōu)秀人才為公安現(xiàn)役部隊建設(shè)服務(wù)，有利于公安現(xiàn)役部隊體系向精干、高效方向發(fā)展，有利于解決當前隊伍人才建設(shè)中的矛盾問題，是改革公安現(xiàn)役部隊的必然選擇。

（一）有效減少現(xiàn)役編制員額，優(yōu)化武裝力量構(gòu)成

實行文職人員制度后，可以使公安現(xiàn)役部隊現(xiàn)役干部編制數(shù)量大幅減少，許多不必要、不適合配備現(xiàn)役干部的崗位改為聘用文職人員，有限的現(xiàn)役干部名額集中用于各類作戰(zhàn)部隊，為提高現(xiàn)役部隊信息化條件下的作戰(zhàn)能力提供了重要支撐，為研究建立中國特色軍官職業(yè)化制度創(chuàng)造了有利條件。

（二）社會人才為我所用

社會地方人才濟濟，優(yōu)秀人才的進入為現(xiàn)役部隊建設(shè)注入活力，增強了知識的流動性，更新了學(xué)術(shù)理念并積極地開展創(chuàng)新，破除了軍隊與地方人才交流的體制性障礙，也使地方成了現(xiàn)役部隊的優(yōu)秀人才儲備基地，為公安現(xiàn)役發(fā)展提供了強大的后備力量。

（三）施行合同化管理，形成部隊競爭機制

文職人員制度通過社會化選人，用人、根據(jù)聘用合同進行約定相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)并進行管理，按照合同確定待遇，依照《勞動法》等相關(guān)法律解決人事爭議，形成了軍隊與地方相統(tǒng)一，地方人才與部隊優(yōu)秀人才相互競爭、相互銜接的新型人才管理機制。

（四）完善軍費開支，提高使用效率

文職人員聘用前由地方承擔相應(yīng)的培訓(xùn)，進入部隊后能更快地適應(yīng)并開展工作，并且實行社會化、貨幣化保障，有效節(jié)省了軍費開支，減輕了各級服務(wù)保障負擔。同時，由于文職人員解聘按照聘用合同約定，退休直接納入社會保障體系，這項制度的實施，也緩解了軍隊干部轉(zhuǎn)業(yè)、退休移交安置的壓力。

參考文獻：

[1]劉建國，伍林.談合同制消防隊伍建設(shè)和發(fā)展[J].消防科學(xué)與技術(shù)，2009，28（5）：372-373.

[2]中國人民解放軍文職干部制度[EB/OL].[2004-07-20].http：//

news.xinhL.anet.eom/ziliao/200407/20/eontent_1618186.＼htm.

[3]張瑩.實行文職制度是軍力構(gòu)成的重要創(chuàng)新[J].決策與信，2008，284（7）：50-51.

[4]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，2002：287.