海南省填海造地價值補償機制探析

簡花平

摘 要：本文明確了填海造地的法律概念以及價值補償?shù)暮x，分析了海南省目前填海造地價值補償?shù)默F(xiàn)狀以及存在的一些問題，從海域有償使用制度、海洋生態(tài)補償機制以及價值補償市場機制三個方面提出了完善海南省填海造地價值補償機制的建議。

關(guān)鍵詞：填海造地；價值補償；海域有償使用；生態(tài)補償

中圖分類號：D920.4 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）01-0140-02

1988年建省以來，海南省被開辟為全國最大的經(jīng)濟特區(qū)，發(fā)展為我國區(qū)域開發(fā)的新熱點，吸引了國內(nèi)外的一大批投資者。但是，作為海南省主要陸域面積的海南島，面積僅3.4平方公里，經(jīng)濟發(fā)展受到了自然環(huán)境的限制，因此投資者將眼光投向了遼闊的海洋，進行大規(guī)模填海造地。海南省雖然在1991年率先在全國實行海域有償使用制度，但是由于海域使用金的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得歸于籠統(tǒng)，且標(biāo)準(zhǔn)過低，導(dǎo)致海域資源的浪費和不合理使用。因此，有必要對填海造地的價值補償機制進行研究，促進海域資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

一、相關(guān)概念的法律解析

（一）填海造地概念的法律解析

對于填海造地的法律概念，我國法律并未明確，在法律文件中也存在填海造地與其他法律概念混用的情形。國務(wù)院辦公廳2002年《關(guān)于沿海省、自治區(qū)、直轄市審批項目用海的有關(guān)問題的通知》將“圍?！迸c“圍海造地”區(qū)別開來，并將“填海造地”與“圍海造地”加以等同。①國家海洋局2005年發(fā)布的《海域使用管理公報》對“圍海造地”的解釋為：在沿海筑堤圍割灘涂和港灣并形成土地的工程，包括城鎮(zhèn)建設(shè)、圍墾和工程項目建設(shè)。實際上將“填海造地”納入“圍海造地”的范圍。國家海洋局2008年發(fā)布的《關(guān)于引發(fā)<海域使用分類體系>和<海籍調(diào)查規(guī)范的通知>》明確了填海造地的含義：填海造地，是指筑堤圍割海域填成土地，并形成有效岸線的用海方式。但是，由于其法律位階太低，宣傳力度不夠，導(dǎo)致很少運用到其他文件中。

在上述文件中，“圍填?！薄疤詈Ｔ斓亍薄皣Ｔ斓亍钡刃g(shù)語的混用，容易引起概念上的誤解和法律適用的分歧，因此有必要進行規(guī)范化。根據(jù)《關(guān)于引發(fā)<海域使用分類體系>和<海籍調(diào)查規(guī)范的通知>》，結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定，本文將填海造地界定為：以人為的方式改變海域的自然形態(tài)和生態(tài)格局，利用灘涂、港灣或其他海岸為基礎(chǔ)，或以建造人工島的方式，通過筑堤圍割海域，并按照法律的規(guī)定進行填充，最終形成土地的用海方式。

（二）價值補償含義的法律解析

價值補償是指社會的商品資本在出售之后以貨幣的形式回流，實現(xiàn)價值以及剩余價值的過程。填海造地的價值補償是指海域開發(fā)者對其在填海造地活動中所耗費的海域資源成本及由此引發(fā)的生態(tài)破壞和環(huán)境污染等成本進行恢復(fù)、彌補或替換的價值表現(xiàn)。其含義可從以下幾方面來理解：

1.海域資源成本補償。海域作為一種自然資源，能夠為人類提供豐富的海洋類食物以及石油等礦產(chǎn)資源，并為海洋運輸提供便利，此外也是沿海城市重要的旅游資源，滿足了人類的物質(zhì)生活需要，經(jīng)濟價值十分明顯。但海域資源并非取之不盡、用之不竭，它也具備明顯的稀缺性。填海造地的用海方將稀缺海域資源的多種功能轉(zhuǎn)化為單一的土地功能，損耗了其他功能，用以實現(xiàn)用海方的現(xiàn)實收益。因此，從經(jīng)濟學(xué)角度來看，填海造地用海方取得其海域使用權(quán)時，應(yīng)為其使用的海域資源對未來使用者造成的機會成本的損失支付費用，即實施海域資源成本補償。

2.外部生態(tài)成本補償。海域資源不僅包括海域之中的海水、海床和底土中的各類資源，還包括海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，如調(diào)節(jié)氣候、棲息生物、災(zāi)害緩沖等功能。這些功能雖不直接進入生產(chǎn)、消費過程，不能以市場價格進行價值衡量，但它們保障了生產(chǎn)和消費的正常進行，因而具備間接使用價值。研究表明，填海造地影響海洋生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)功能，大大縮小了自然的納潮區(qū)域，使潮災(zāi)的隱患大大增加；填海造地會使海水污染加重以及海岸生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降等[1]。但是，目前填海造地用海方并沒有承擔(dān)填海造地所帶來的生態(tài)破壞成本，而由國家承擔(dān)。填海造地的外部生態(tài)成本補償就是要將開發(fā)利用海域的生態(tài)破壞成本納入海域使用的價格中，經(jīng)由市場交換收回貨幣，用于填海造地所造成的生態(tài)破壞的恢復(fù)和治理。

二、海南省填海造地價值補償?shù)默F(xiàn)狀

1991年1月11日海南省第一部縣級《海域使用管理法》在澄邁縣正式頒布實施，海南省開始在全省13個沿海市縣推行海域有償使用制度，任何單位或個人使用海域必須依法取得海域使用權(quán)，并繳納海域使用金。2005年6月1日公布的《海南省實施<中華人民共和國海域使用管理法>辦法》、2007年12月制定的《海南省農(nóng)業(yè)填海造地養(yǎng)殖鹽業(yè)用海海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定》對海域使用金的征收做了進一步規(guī)定。海域有償使用制度是海域管理的一項創(chuàng)新性制度，為使用經(jīng)濟手段調(diào)控填海造地、實施填海造地的價值補償提供了法律依據(jù)，對海域的保護和管理具有十分重要的意義。但是，由于傳統(tǒng)觀念對自然資源認(rèn)識的局限性、科學(xué)技術(shù)的局限性，使得海南省填海造地價值補償存在著諸多問題。

（一）建設(shè)用填海造地海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)且偏低

《海南省海域使用金征收管理辦法》沒有規(guī)定海域使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)《國家海域使用管理暫行規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定：“海域出讓金的征收標(biāo)準(zhǔn)，由各地根據(jù)具體情況制定，但每年每畝不得低于100元?！边@一標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，且不利于執(zhí)行。有些市縣借此施展靈活性，收費情況不統(tǒng)一，這是目前海域管理工作中急需解決的問題。沒有建立海域等級制度，對不同的海域按相同的標(biāo)準(zhǔn)進行收費，不利于海域的保護和管理。

（二）填海造地價值補償構(gòu)成不完整

以價格形式進行補償是自然資源價值補償?shù)幕拘问?，即以自然資源的價值為基礎(chǔ)制定合理價格，使其價值包含在價格之中，經(jīng)由市場交換收回貨幣。用于資源定價的邊際機會成本理論認(rèn)為，資源使用者所付的資源價格應(yīng)等于邊際機會成本，低于邊際機會成本的價格會刺激過度開發(fā)利用資源，高于邊際機會成本的價格則會抑制人們對自然資源的合理開發(fā)[2]13。填海造地的機會成本由三部分組成：一是填海所產(chǎn)生的工程費用成本；二是占用了稀缺的海域資源而損失的未來利益；三是填海造地所引發(fā)的生態(tài)損害成本?；谏鲜鰴C會成本理論，填海造地用海方在取得海域使用權(quán)時，除了向國家繳納海域使用金用以支付海域資源成本外，還應(yīng)以交稅或付費的形式對海域的生態(tài)環(huán)境損害進行補償。海域使用金是海南省目前填海造地價值補償?shù)奈ㄒ粌?nèi)容，而填海造地生態(tài)損害成本補償則是空白，造成填海造地價值補償構(gòu)成不完整。

（三）填海造地價值補償?shù)氖袌鰴C制不健全

一般而言，習(xí)慣、命令和市場是資源配置的三種基本方式。但是，目前海南省填海造地海域使用權(quán)的取得主要通過習(xí)慣和命令方式，尚未建立起市場機制。海洋行政管理部門一般是根據(jù)政府部門的核準(zhǔn)立項文件進行資源配置工作，政府部門立項確立的項目實施人就是海域使用權(quán)人，海域使用權(quán)的市場競爭不充分，價格形成機制不完善，使得國有資產(chǎn)可能以廉價方式流失。

三、海南省填海造地價值補償?shù)耐晟茖Σ?/p>

填海造地的價值補償，既包括對被填海域的海域資源成本補償，也包括對填?；顒铀鸬耐獠可鷳B(tài)損害成本進行補償。建立科學(xué)的海域資源價格形成機制是進行價值補償?shù)那疤?，同時，還需建立填海造地生態(tài)補償制度，促進經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）完善填海造地海域有償使用制度

對于海域使用金的收取標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)使用海域所鄰近的陸域地價和距陸域的遠近、開發(fā)程度的難易、資源豐度等，借鑒韓國的經(jīng)驗，按照經(jīng)濟學(xué)地租級差理論進行評估，使得收費標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化、規(guī)范化，既保護投資者的利益，又使得國家資產(chǎn)保值增值。此外，還需提高國家海域有償使用管理制度的法律地位，在現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地的實踐經(jīng)驗，進一步加以修改、完善，積極申請加入國家立法計劃，使其升級為國家法規(guī)，提高該法的法律地位和權(quán)威性。

（二）構(gòu)建填海造地海洋生態(tài)補償機制

海洋生態(tài)補償，是指海域使用權(quán)人或受益人在合法利用海洋資源的過程中，對海洋資源的所有權(quán)人或為海洋生態(tài)環(huán)境保護付出代價者支付相應(yīng)的費用[3]。海南省目前對于海洋生態(tài)補償機制并沒有做出系統(tǒng)的規(guī)定，可以從以下兩方面進行完善。首先是征收生態(tài)補償金。從性質(zhì)上說，海域使用金是使用者成本補償?shù)谋憩F(xiàn)形式，也是目前為止對填海造地用海進行價值補償?shù)奈ㄒ粌?nèi)容，但是并沒有將填海所造成的生態(tài)損害成本納入補償范圍。并且，填海造地海域使用金收入并不高，無法滿足海洋生態(tài)補償?shù)男枨?。針對填海造地給海洋資源和生態(tài)環(huán)境造成的負面影響，海南省在征收海域使用金的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“誰利用、誰補償”的原則，進一步征收生態(tài)補償金，與海域使用金一起，共同調(diào)控填海造地的成本和規(guī)模[2]15。其次應(yīng)該加大財政補償力度。在我國的生態(tài)補償機制中，政府補償占有很大比重，其優(yōu)勢在于，政府補償可以提供比個體補償強大得多的資金來源，而且是政府從宏觀角度協(xié)調(diào)區(qū)域間生態(tài)、經(jīng)濟的發(fā)展，避免了市場補償?shù)拿つ啃訹4]。由于填海造地會對當(dāng)?shù)氐暮Ｑ筚Y源、生態(tài)環(huán)境以及居民生活造成較大負面影響，因此，理應(yīng)將其納入海南省生態(tài)補償范疇，加大財政補償?shù)牧Χ?，保護海洋資源的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值。

（三）健全填海造地價值補償市場機制

資源配置與利用方式分為兩種：一是通過申請審批取得，另一種是通過招標(biāo)或拍賣取得。通過第一種方式配置資源，雖然也能達到有償使用的目的，但是資源難以通過市場機制實現(xiàn)自身的經(jīng)濟價值。在市場經(jīng)濟條件下，通過招標(biāo)或拍賣取得海域使用權(quán)比審批取得更加適宜，以市場機制調(diào)控資源配置可使資源價值得到顯化，更能實現(xiàn)海域資源的經(jīng)濟價值。通過市場配置海域資源包含兩方面的含義：第一，通過市場機制確定海域使用權(quán)人；第二，海域使用金價格也應(yīng)通過市場機制形成。目前，海南省填海造地的海域使用權(quán)主要是通過審批取得，海域使用金的繳納標(biāo)準(zhǔn)也是由政府來確定，導(dǎo)致審批不盡合理，海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)無法真實反映海域資源的價值。因此，政府可遵循土地市場的改革思路，通過市場以招標(biāo)和拍賣的方式分配海域使用權(quán)，由市場主導(dǎo)海域使用金價格標(biāo)準(zhǔn)。

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