完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度工作建議

徐文勝

摘 要：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算。黨的十八屆三中全會(huì)提出了完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，更多用于保障和改善民生的要求。本文通過(guò)分析存在問(wèn)題，提出完善國(guó)有資本預(yù)算制度工作建議，進(jìn)一步增強(qiáng)政府財(cái)力，推動(dòng)國(guó)企改革，讓改革紅利更多惠及民生。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算;制度;建議

一、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度回顧

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是政府出資人以資本所有者身份取得的收入和用于資本性支出的預(yù)算，它反映了國(guó)有資本所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的收益分配關(guān)系。1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》首次提出建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算;2002年黨的十六大確立了我國(guó)新的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制;2003年黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，明確提出建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度;2007年黨的十七大強(qiáng)調(diào)加快建設(shè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，同年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》;財(cái)政部和國(guó)資委于2007年12月聯(lián)合印發(fā)了《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》，并著手開(kāi)展試點(diǎn)工作，經(jīng)過(guò)三年的試運(yùn)行，2010年國(guó)務(wù)院決定從2011年起將1631戶(hù)央企納入中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍，同時(shí)提高了收益收取比例;2010年5月財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推動(dòng)地方開(kāi)展試編國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作的意見(jiàn)》，開(kāi)始向地方層面推廣這項(xiàng)工作，多數(shù)省市相繼出臺(tái)了意見(jiàn)或辦法，開(kāi)始編制地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。

2014年11月財(cái)政部為貫徹新《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，專(zhuān)門(mén)印發(fā)《關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問(wèn)題的通知》，通知提出了三項(xiàng)具體要求，以明確完善當(dāng)前我國(guó)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。第一，將國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政的比例提高，這一比例在2020年提高到30%，上繳費(fèi)用的使用將會(huì)更傾向于民生項(xiàng)目。第二，統(tǒng)籌安排國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出與一般公共預(yù)算支出，提升兩項(xiàng)資金的使用效率。限定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出范圍為：用于解決國(guó)有企業(yè)的歷史遺留問(wèn)題、用于支出國(guó)企相關(guān)改革成本、用于對(duì)國(guó)有企業(yè)注資以及政策性補(bǔ)貼以及調(diào)入一般公共預(yù)算、補(bǔ)充社保基金等，而取消這些方面原本有一般公共預(yù)算安排的資金。第三，進(jìn)一步完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出編制。細(xì)化預(yù)算編制到具體項(xiàng)目;今后結(jié)合國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，進(jìn)一步完善預(yù)算編制程序。

二、完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的必要性

第一，對(duì)于建立健全我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有利。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立以及相關(guān)體制改革，使國(guó)有企業(yè)成為了真正獨(dú)立的市場(chǎng)主體和法人實(shí)體，自負(fù)盈虧，這就要求國(guó)有企業(yè)參與市場(chǎng)化改革，實(shí)現(xiàn)政企分離、政資分開(kāi)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的完善，對(duì)于分離國(guó)家作為國(guó)有資本所有者的權(quán)力與行政權(quán)力有重要意義，能有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和政企分開(kāi)。

第二，有利于進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革步伐。從當(dāng)前中央提出的國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，發(fā)展混合經(jīng)濟(jì)和國(guó)企改革制度創(chuàng)新來(lái)看，國(guó)企有進(jìn)有退、有所為有所不為的機(jī)制正在形成。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的完善，能夠幫助實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的資本運(yùn)營(yíng)，提高其市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)效率，優(yōu)化資金配置和流動(dòng)的有效性，更有利國(guó)有資本的骨干地位發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

第三，對(duì)保障民生支出有明顯提升作用。隨著不斷深化改革，民生支出壓力越來(lái)越大、加之歷史欠賬較多，如何讓全體人民分享改革紅利成為當(dāng)前急需研究解決的課題。國(guó)企作為共和國(guó)的長(zhǎng)子，是國(guó)家出資的市場(chǎng)主體，承擔(dān)著義不容辭的社會(huì)責(zé)任。逐步提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算上繳比例，更多用于調(diào)入一般公共預(yù)算和補(bǔ)充社?；?，用于民生類(lèi)支出成為解決當(dāng)前難題的一條有效途徑。

第四，有利于全口徑財(cái)政預(yù)算體系的建立。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，新《預(yù)算法》明確提出要將我國(guó)的預(yù)算體系進(jìn)行全面完善。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的建立和完善是進(jìn)行財(cái)政改革的內(nèi)在要求，符合依法理財(cái)?shù)男枰?。我?guó)各級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系的建立和完善，從制度層面實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)有資產(chǎn)收益的使用合理規(guī)范以及有效監(jiān)管。此外通過(guò)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算體系執(zhí)行情況的監(jiān)督，能夠保證全體人民群眾對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的真正落實(shí)。

三、存在問(wèn)題及今后工作建議

總體來(lái)看，通過(guò)近些年的摸索，各地國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作可謂卓有成效，制度體系基本建立并逐步完善，也建立起了更加規(guī)范的管理機(jī)制，實(shí)施范圍不斷擴(kuò)大和績(jī)效管理不斷提升。這些工作對(duì)決絕國(guó)企遺留問(wèn)題，深化國(guó)企改革有重要作用，也有利于我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控能力的提升、財(cái)政分配關(guān)系的完善，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整和戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)改革有明顯促進(jìn)效果。但面對(duì)當(dāng)前改革的迫切要求，也突出存在以下問(wèn)題，亟需從體制機(jī)制上加以完善解決。

一是工作進(jìn)展不均衡。從目前進(jìn)展情況看，中央、省級(jí)層面制度體系已趨于完善，但市、縣有待于進(jìn)一步完善。建議各地結(jié)合實(shí)際，按照“深化省級(jí)、完善市級(jí)、探索縣級(jí)”的思路，全面穩(wěn)妥地推進(jìn)制度建設(shè);要著手研究國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算有機(jī)銜接、相互補(bǔ)充。

二是收益比例未統(tǒng)一。如何統(tǒng)籌政府需要與企業(yè)發(fā)展，公平合理地確定收益收取比例仍是亟需研究的問(wèn)題。從目前情況看，中央財(cái)政今年再次提高了收取比例，最高檔已經(jīng)達(dá)到25%;同時(shí)將上繳公共財(cái)政的比例提高到13%，并確定今后每年提高2個(gè)點(diǎn)以上，2020年達(dá)到30%。從地方看，對(duì)于將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算一定比例劃入公共財(cái)政預(yù)算，目前多在調(diào)研中，尚沒(méi)有成熟的方案。建議根據(jù)改革情況，合理確定比例，并抓緊研究提高方案時(shí)間表，確保2020年30%工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三是支出管理欠精細(xì)。從各地支出情況看，主要集中在大塊的項(xiàng)目支出，管理相對(duì)粗放。建議今后注重國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的科學(xué)性、連續(xù)性，建立中長(zhǎng)期支出規(guī)劃，實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)管理，深化國(guó)有企業(yè)改革，推動(dòng)國(guó)有資本與非國(guó)有資本的深度融合。

四是績(jī)效評(píng)價(jià)有滯后。建議盡快研究制定績(jī)效目標(biāo)管理制度和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系，突出完善重點(diǎn)支出項(xiàng)目評(píng)審和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，建立預(yù)算考核與企業(yè)法人業(yè)績(jī)、年薪及離任審計(jì)掛鉤機(jī)制;進(jìn)一步完善信息公開(kāi)制度，廣泛接受社會(huì)各方面監(jiān)督。

五是部門(mén)協(xié)調(diào)不通暢。建議進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，共同推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作。完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重大制度建設(shè)，涉及面廣，政策性強(qiáng)，需要相關(guān)部門(mén)共同配合，通力合作，全面推進(jìn)。

總之，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的全面推進(jìn)和依法治國(guó)理念的不斷深化，完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度工作將進(jìn)一步得到加強(qiáng)，達(dá)到增強(qiáng)政府財(cái)力，推動(dòng)國(guó)企改革，惠及廣大民生的根本目標(biāo)。（作者單位：駐馬店市財(cái)政局）

參考文獻(xiàn)：

[1] 吳樹(shù)暢.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算初探[J].國(guó)有資產(chǎn)管理，2008（08）.

[2] 張先治.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度研究[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009年2月第1版.

[3] 王景升.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算組織與編制研究[M].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2010年11月第1版.