美國核武器綜合體管理體制轉(zhuǎn)型調(diào)整研究

聞旭

摘 要：美國核武器綜合體（Nuclear Weapons Complex，下簡稱“綜合體”）是該國核武庫的全壽命管理機構(gòu)，負責核武器從設計研制、定型生產(chǎn)、在庫維護到退役銷毀的全過程。由于該機構(gòu)在運營上一直奉行著“政府所有，承包經(jīng)營”的原則，再加上其下屬工廠、實驗室等部門分散于全美各地，如何對它進行行之有效的管理也就成為美國政府面臨的一個長期性問題。因此，隨著美國核戰(zhàn)略的不斷演進，自“曼哈頓計劃”啟動至今，綜合體的管理體系經(jīng)歷了數(shù)次重大轉(zhuǎn)型，管理結(jié)構(gòu)也處于不斷調(diào)整之中。而綜合體管理體制的轉(zhuǎn)型調(diào)整也從深層上反映了潛藏于美國文官系統(tǒng)和軍方之間的博弈，以及綜合體“政府所有、承包經(jīng)營”背后的利益之爭，從而有助于我們從一個較為基礎的角度增強對美國政府運作機制的深入了解。

關鍵詞：美國核武器綜合體;管理體制;轉(zhuǎn)型調(diào)整

中圖分類號：D033.3 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）03-0021-03

一、美國核武器綜合體管理體制溯源：從“曼哈頓工程區(qū)”到能源部

美國核武器綜合體的雛形誕生于1942年。當時，“曼哈頓工程區(qū)”（Manhattan Engineering District，即“曼哈頓計劃”的全名）的總負責人萊斯利·格羅夫斯（Leslie R.Groves）將軍選定了田納西州的橡樹嶺（Oak Ridge）、華盛頓州本頓縣的漢福德區(qū)（Hanford District）和新墨西哥州的洛斯阿拉莫斯（Los Alamos）分別作為濃縮鈾生產(chǎn)基地、钚-239生產(chǎn)基地以及核武器設計與總裝實驗室。這三處“原子城”在當時被稱為X、W與Y基地，也構(gòu)成了美國原子彈研制的核心力量。1943年，一個稍小的核工廠在俄亥俄州的代頓市設立起來，并開始為“曼哈頓計劃”提供引發(fā)鏈式反應所需要的釙原料;1945年，為緩解洛斯阿拉莫斯基地日益緊張的住房、福利、醫(yī)療等資源問題，負責工程設計和最終裝配工作的Z部在新墨西哥州阿爾伯基克附近的桑迪亞基地建立起來。這樣，洛斯阿拉莫斯、橡樹嶺、漢福德、代頓以及桑迪亞的核設施就構(gòu)成了綜合體的最初框架。

盡管“曼哈頓計劃”總體上是由美國陸軍工程兵團所負責的，但其科研與生產(chǎn)部門卻大部分承包給了民間機構(gòu);綜合體也不例外，比如洛斯阿拉莫斯實驗室的運作當時就是由加利福尼亞大學負責的。為有效對整個計劃進行統(tǒng)籌管理，格羅夫斯將軍決定采用一種從中央到地方層級分明的區(qū)域負責管理體制。在這種情況下，洛斯阿拉莫斯以及隨后分離出來的Z部所在的圣菲區(qū)受曼哈頓工程區(qū)和曼哈頓計劃總指揮部的雙重領導，作為地區(qū)級項目的漢福德和橡樹嶺則由曼哈頓工程區(qū)下屬的漢福德工程區(qū)和克林頓工程區(qū)分別管轄。

戰(zhàn)爭時期，這種與總指揮部—戰(zhàn)區(qū)指揮部—作戰(zhàn)司令部類似的美國陸軍傳統(tǒng)層級管理結(jié)構(gòu)在各級工程區(qū)軍官的強力維持下發(fā)揮了良好的效果，推動著主要由平民組成的綜合體研究和生產(chǎn)部門克服了供給不足帶來的重重困難，最終從無到有，在短短三年的時間里研制出了原子彈，并對第二次世界大戰(zhàn)的進程發(fā)揮了重要影響。然而，隨著原子彈這一秘密武器的大白天下以及第二次世界大戰(zhàn)的應聲落幕，繼續(xù)將美國的核武庫置于“曼哈頓工程”這一戰(zhàn)時秘密機構(gòu)的管理之下已不合時宜。為此，誰將執(zhí)掌綜合體很快成為華盛頓爭論的一個焦點問題。

當時的美國政壇上對此主要有兩種建議：梅-約翰遜議案提議在曼哈頓計劃的基礎上建立一個不易受政治因素干涉、由五名文職人員和四名軍人組成的九人委員會對核計劃進行全面控制;麥克馬洪議案則主張在總統(tǒng)授權下由一個五名文職人員組成的專門委員會來負責該項工作。國會就這兩種議案相持不下，但隨著戰(zhàn)后“復員熱”的迅速升溫，綜合體已經(jīng)出現(xiàn)了種種不穩(wěn)定的跡象：科學家們希望脫離審查嚴密的核部門以繼續(xù)自己之前的研究，參與項目的公司、企業(yè)也想抽身而出，將資源投入戰(zhàn)后重建的巨大市場中去。為此，艾奇遜令其助手赫伯特·馬克斯起草了一份信件遞交國會，信中稱美國必須迅速做出決定，以保護在戰(zhàn)時集結(jié)起來的“龐大智囊與產(chǎn)能”和對原子能在和平或戰(zhàn)爭用途上的發(fā)展加以控制。在一年多的拉鋸之后，國會終于就《原子能法案》（Atomic Energy Act）達成了妥協(xié)：綜合體的管理權從曼哈頓工程區(qū)轉(zhuǎn)交到了新成立的原子能委員會（Atomic Energy Committee）手中，但軍方在確定核武器生產(chǎn)和原子能項目的優(yōu)先權方面仍其主要作用[1]。

1947年1月，原子能委員會正式從軍方的曼哈頓工程區(qū)手中獲得了美國原子能項目的管制權后，便在洛斯阿拉莫斯成立了一個專門管理核武器研究、測試、生產(chǎn)與儲存的圣菲運營監(jiān)理局（Santa Fe Directed Operations Office;后改稱圣菲管理局，Santa Fe Operations Office）。7月，該辦公室接管了大部分核武器項目，隨后又得到原子能委員會的授權，負責在太平洋和內(nèi)華達試驗場進行的核試驗。1950—1951年間，隨著美國氫彈項目的正式啟動，洛斯阿拉莫斯再度人滿為患，許多新加入的科學家和技術人員無房可住。為騰出更多的住房，圣菲管理局遷到了阿爾伯基克，并在1956年更名為阿爾伯基克管理局（Albuquerque Operat-

ions Office）。1958年，該辦公室再度搬遷，桑迪亞基地成了綜合體的行政中樞。1962年，原子能委員會成立了內(nèi)華達管理局，核試驗工作的組織和管理被從阿爾伯基克管理局分離了出去。

1975年，為進一步加強對核工業(yè)的安全管理，原子能委員會被拆分成了兩個機構(gòu)，即負責民用原子能項目監(jiān)督審核的核規(guī)范委員會（Nuclear Regulatory Commission）以及對核武器項目進行管理的能源研究與發(fā)展部（Energy Research and Development Administration）。但上述“軍民分流”的改革措施并未能維持下去：1977年，能源研究與發(fā)展部和聯(lián)邦能源局（Federal Energy Administration）合并成為能源部（Department of Energy），這一機構(gòu)不但統(tǒng)管軍用和民用項目，還把核能和常規(guī)能源的監(jiān)管糅合在了一起——這種糅合也為2000年核軍工管理局的分立埋下了伏筆。

二、新世紀美國核武器綜合體管理體制的重大轉(zhuǎn)型調(diào)整：核軍工管理局的成立

自1977年成立以來，能源部內(nèi)部便分為涇渭分明的兩派：一者是可以上溯至曼哈頓工程的核軍工一系，他們組織集中，管理嚴密，與軍方關系十分密切;另一者則是遍布于整個聯(lián)邦政府、負責制定和推行能源政策與項目的諸多局、處單位以及委員會的松散聯(lián)合，數(shù)十年來，它們一直各行其是，互不干涉[2]。正如一位前能源部副部長所言：“汽油的價格、夸克、核污染防治以及核武器本來就是風馬牛不相及的事情?！盵3]

到20世紀90年代中期，這些能源部的內(nèi)部矛盾隨著綜合體轉(zhuǎn)型工作的鋪開而愈發(fā)凸顯出來：在政府所有、承包經(jīng)營的運營體系下，隨著綜合體人員機構(gòu)的整合與精簡，政府部門對承包者原本就一團亂麻的監(jiān)督管理更加混亂不堪;另一方面，綜合體項目設置的變化和工作重心的轉(zhuǎn)移也給了能源部兩派之間原本就十分微妙的“職權平衡”重重一擊。效率低下的管理體制成了綜合體轉(zhuǎn)型進一步推進的主要障礙。1995年，加爾文委員會（Galvin Commission）就在一份報告中指出，能源部對國家實驗室的微觀管理、制度制定以及檢查監(jiān)督已大大超出必要，乃至嚴重損害了它們“政府所有、承包運營”的性質(zhì)[4]。1997年，國防分析研究院（Institute for Defense Analyses）也稱，（能源部）目前的體系可以被恰當?shù)孛枋鰹椤腥藢彶樗泄ぷ髦钡剿腥藵M意為止……審議者、檢查者以及他們的監(jiān)察者對設施所預期達到的最終狀態(tài)毫無共識”[5]。1999年，維持美國核武器專家委員會（Commission on Maintaining United States Nuclear Weapons Expertise）也做出了類似的表述，要求能源部中止監(jiān)理權的濫用，并建議能源部分管防務項目的副部長應直接負責綜合體各方面的管理[6]。而有些事情人人都管就意味著有些事情人人不管。1999年，總統(tǒng)外交情報咨詢委員會（Presidents ForeignIntelligence Advisory Board）在其35年來的首次發(fā)布的公開報告中，以《科研氛圍極好，安全保密極差》為題不留情面地批評了能源部，指責它在綜合體管理上混亂使其成為了一個“犬儒主義、漠視權威以及相互推諉盛行的龐大組織”，“總統(tǒng)，能源部長乃至國會都無法在根本上阻止這些問題的不斷發(fā)生，所有的努力都因為這一冥頑不靈的機制而一再失敗”，強烈建議立即對綜合體的管理結(jié)構(gòu)進行改革[7]。而1999年李文和間諜案的爆發(fā)，則成了這一變革得以順利推進的導火索。

李文和是一名華裔美籍科學家，原籍臺灣省南投縣，1969年于德克薩斯州農(nóng)業(yè)機械大學取得了機械工程學博士學位，后加入美國國籍。他曾以流體力學專家的身份于洛斯阿拉莫斯國家實驗室參與核武器研究工作，但在1998年的一項調(diào)查中，聯(lián)邦調(diào)查局認為其泄露了W-88小型核彈頭的關鍵技術，并于一年后正式指控他為中國竊取美國核機密;然而，由于缺乏證據(jù)，美國政府最終撤回了該項指控，改以不當處置內(nèi)部資料的罪名提起公訴[8]。在9個月的監(jiān)禁、訊問與庭審之后，李文和最終只承認了59條控告中的一項，即“非法搜集和留存國家安全信息”。盡管這一聳人聽聞的“間諜案”最終不了了之，但它產(chǎn)生的影響卻極其深遠，能源部在核軍工技術安保管理方面的能力受到了嚴重質(zhì)疑。調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)，介紹了最先進的核武器設計細節(jié)的保密文件被堂而皇之地陳列在了洛斯阿拉莫斯實驗室的公共圖書館上;綜合體的職工與科研人員幾乎沒有接受任何反間諜培訓與教育;綜合體在多重領導結(jié)構(gòu)以及執(zhí)行標準下的工作根本無法問責，導致行政效率低下，管理職責混亂，各部門之間毫無信任;能源部更是對核材料的數(shù)量以及去向掌握不清;諸如此類，不一而足[9]。許多政府官員和國會議員認為，繼續(xù)讓綜合體由結(jié)構(gòu)松散的能源部直接管理已不合時宜。

鑒此，2000財年的《國防授權法》決定在能源部框架下新設一個“半自治”的核軍工管理局（National Nuclear Secu-

rity Administration，NNSA），并將原屬能源部的核武器、核不擴散與核查以及海軍反應堆項目劃歸其統(tǒng)一負責。從此，管理局取代能源部成了美國核武器綜合體直接監(jiān)管部門。

三、美國核武器綜合體管理體制轉(zhuǎn)型績效評估

顧名思義，作為一個軍工管理部門，核軍工管理局的集中程度要遠遠超出結(jié)構(gòu)松散的能源部，軍方色彩也更加濃厚——其首任局長約翰·戈登便曾經(jīng)是戰(zhàn)略導彈部隊的一名上將。因此，成立伊始，管理局即著手加強對綜合體的管理，在大力整頓安保工作的同時，采取了建立與各機構(gòu)間的直接通信線路，明確總部與地方管理局的職權劃分，統(tǒng)籌規(guī)劃綜合體各個項目的優(yōu)先級別等等[10]。2002年，管理局決定對綜合體的管理結(jié)構(gòu)進行一次重大的轉(zhuǎn)型調(diào)整，內(nèi)容包括：減少管理層級，撤除能源部時期設立的奧克蘭、阿爾伯基克以及內(nèi)華達三處管理局，將綜合體七大下屬機構(gòu)納入到防務項目辦公室直轄;在阿爾伯基克成立綜合體服務保障中心，專職負責業(yè)務與技術支持工作;增強職能，以更好地監(jiān)督各實驗室與工廠的項目進展;精簡總部職員，提升留任人員以及承包商的可靠性[11]。2011—2012年，管理局發(fā)動了新一輪的管理結(jié)構(gòu)改革，先是將長期獨立在外的核軍工管理局服務保障中心從遷回本部，轉(zhuǎn)為總部直屬部門;其后又設立了核軍工綜合體生產(chǎn)辦公室，以統(tǒng)籌管理Y-12工廠和潘泰克斯工廠的生產(chǎn)項目，使管理局對綜合體的集中管理得到了進一步的強化。

盡管如此，我們卻很難說美國核武器綜合體的管理體制轉(zhuǎn)型調(diào)整已至臻完美，因為2000年《國防授權法》第32條與其說是一項經(jīng)過深思熟慮的改革措施，不如說是隨著內(nèi)外因成熟而出現(xiàn)的靈光一閃。加強對綜合體的管理，但所謂“能源部下屬的半獨立機構(gòu)”究竟在哪些方面擁有多大的行動自由，聯(lián)邦政府在機構(gòu)設置方面罕有相關經(jīng)驗可供借鑒[12]。所以，管理局如何才能在能源部的框架內(nèi)獨立運作便成了一個爭論不休的問題。

由于能源部和管理局在核安全等方面存在著一定的業(yè)務交集，職權重疊、機構(gòu)冗余一方面導致工作效率低下，如兩者的反情報機構(gòu)就曾在工作范圍和方向、情報資源的分配以及政策制定等方面多次發(fā)生齟齬[13];另一方面還導致了嚴重的資源浪費，這集中體現(xiàn)在雙方國會事務、人力資源、采購收購以及公共事務等部門的職能重復上[14]。此外，能源部和管理局在預算、采購、信息技術、行政管理、安保等一系列關鍵領域一直存在職權劃分不明的問題;即使雙方就一些具體問題達成了約定，其雇員之間的人際矛盾也阻礙了合作的順利展開[15]。因此，外界一直有將核軍工管理局徹底地從能源部中分離出來的建議;然而，在此問題上兩者又不約而同地站在了相同的反對立場上——對能源部而言，哪怕同床異夢，一個半獨立的核軍工管理局畢竟也是其權力所及的下屬部門;對管理局而言，倘若離開了能源部這課“大樹”，其未來也必將面臨更多未知的風險[16]。

另一方面，自曼哈頓時代起，美國的核武器綜合體便有著深厚的政府所有、承包經(jīng)營的特色：來自私營公司、大學和其他社會生產(chǎn)、研究與服務機構(gòu)的專業(yè)人員在大力推動美國核武器計劃向前發(fā)展的同時，也為這一特殊領域內(nèi)的行政管理工作帶來了許多有別于其他“血統(tǒng)純正”的軍工部門的困難;再加上綜合體的場址分布在全美各地，這種地域上的分散性更使部門規(guī)章難以做到全面兼顧、令行禁止。核軍工管理局雖于2002年進行了機構(gòu)整合與改革，從而在一定程度上加強了對綜合體的管理，但在重大項目的管理方面仍存在著許多不足。目前，能源部90%的年度預算均由其項目承包商支配;他們雖然受能源部或核軍工管理局指導和監(jiān)督，但彼此之間卻互不統(tǒng)屬、各行其是，這無疑使對他們的監(jiān)管陷入了蕪雜無比的境地之中[17]。

上述問題無疑使從聯(lián)邦政府至核軍工管理局的各級機構(gòu)都面臨著政令不通的難題，綜合體轉(zhuǎn)型也因此面臨著諸多阻礙。然而，要想理順這一關系卻并非易事：它不但是一個從1942年延續(xù)至今的歷史遺留問題，也是關系到各部門切身的現(xiàn)實利益?？梢韵胍?，在未來相當長的一段時間里，管理不暢仍將是能源部和管理局必須加以忍耐和克服的一處“運動傷”。

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