約談，互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位管理新措施解讀

王四新 徐菱駿

【摘 ?要】隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，現(xiàn)有法律法規(guī)并不足以應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理工作中的很多新情況、新問題，將約談制度作為一種常規(guī)性的手段，具有重要的現(xiàn)實意義。不僅為互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位提供了與管理機構(gòu)交流溝通的機會，也利于其及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)營過程中存在的管理方面的漏洞，及時整改。對于主管部門來說，采取約談措施要遵循慎用、注重交流溝通、多方共同參與、慎發(fā)約談內(nèi)容的原則。

【關(guān)鍵詞】互聯(lián)網(wǎng) ? 約談 ? 溝通交流 ? 共同參與 ? 社會監(jiān)督

【中圖分類號】G203 ? ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A

互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的管理工作，迫切需要針對現(xiàn)實存在的情況，立足于互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)自身特點，本著既防止有害違法信息傳播、避免其不良影響，同時管理機構(gòu)又不越位行使權(quán)力，不致于對新聞信息服務(wù)單位甚至互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的活力產(chǎn)生致命影響的原則，進行互聯(lián)網(wǎng)新聞類信息服務(wù)管理方式的創(chuàng)新。自2015年6月1日起正式實施的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談工作規(guī)定》（以下簡稱《約談十條》），有望助推上述問題的解決。

一、約談制度化的必要性

《約談十條》的出臺，將其他行業(yè)，也包括互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)實行并在實踐中產(chǎn)生了良好社會效果的約談的做法，變成今后國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的一種制度化的工作方式。在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展以及發(fā)展過程中各種各樣的問題層出不窮的情況下，在現(xiàn)有法律法規(guī)應(yīng)對新情況、新問題顯得捉襟見肘的情況下，將約談制度化為一種常規(guī)性的手段，具有重要的現(xiàn)實意義。

首先，這種作法順應(yīng)了互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理的潮流，是互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)飛速發(fā)展提出的內(nèi)在要求。面對我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展速度快、新問題多，又沒經(jīng)驗可借鑒的情況，需要負有管理職責(zé)的政府機構(gòu)和企業(yè)，甚至包括其他社會力量共同參與進來，借助于約談這種制度所能夠提供的機會和平臺，共同找出發(fā)展中存在的問題，并通過共同的努力解決問題，為將來的發(fā)展提供切實可行的方案。

其次，約談是在發(fā)展過程中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的方案，這種方法相比較于通過嚴格的適用法律，具有靈活性、易操作性，同時在借助公眾力量的情況下，可能更加高效。

從啟動程序來看，約談一般是在執(zhí)法機構(gòu)掌握了較為充分的證據(jù)的情況下，對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位采取處罰之后的補救措施。約談制度有利于管理機構(gòu)通過柔性執(zhí)法的方式，既不激化管理機構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間的對立情緒，同時又將問題作更有針對性、更有建設(shè)性的處理。

第三，約談制度能有效提高互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的時效性和針對性?；ヂ?lián)網(wǎng)是個開放系統(tǒng)，隨著上網(wǎng)人數(shù)的快速增加和上網(wǎng)方式的不斷拓寬，尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)的普及，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理出現(xiàn)了許多難以預(yù)料的新困難和新問題。互聯(lián)網(wǎng)平臺，尤其是具有社交性質(zhì)的平臺，很容易成為違法違規(guī)內(nèi)容滋生和傳播的平臺，內(nèi)容管理的難度空前加大。

在這種情況下，對內(nèi)容的管理就需要具有一定的靈活性，需要管理機構(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)平臺服務(wù)提供商，互聯(lián)網(wǎng)用戶根據(jù)時代、語境、交流對象等情況進行衡量或把握。約談的辦法相對靈活，可以成為互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的有效補充。

約談是互聯(lián)網(wǎng)這種開放系統(tǒng)對內(nèi)容管理提出的基本要求，是完善互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)制度必要的組成部分，隨著《約談十條》的生效，約談將成為一種常態(tài)化的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息管理模式。

第四，互聯(lián)網(wǎng)約談制度是對互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新力量的包容和支持。管理和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)新聞信息內(nèi)容的行政行為，不應(yīng)當(dāng)僅僅停留在處罰層次上，還應(yīng)當(dāng)在適用相關(guān)法規(guī)進行處罰的基礎(chǔ)上，考慮互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的長遠發(fā)展?？稍诔浞譁贤ǖ幕A(chǔ)上，在企業(yè)、用戶和專家參與的情況下，通過各方帶有協(xié)商性的約談措施，既及時幫助互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)現(xiàn)問題，又不至于因為措施的過于剛性和缺乏回旋的余地而使管理機構(gòu)和企業(yè)走向?qū)α?，避免互?lián)網(wǎng)企業(yè)被一棍子打死。

這種約談的機制，有利于政府管理機構(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)形成合作共贏的格局，有利于形成民主管理的風(fēng)氣，有利于保持企業(yè)的創(chuàng)造力和活力。

二、約談制度的功能

《約談十條》是由國務(wù)院授權(quán)的互聯(lián)網(wǎng)信息管理機構(gòu)，即國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室在互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位發(fā)生嚴重違法違規(guī)情形時約見其相關(guān)負責(zé)人，進行警示談話、指出問題、責(zé)令整改糾正的行政行為;是管理機構(gòu)針對執(zhí)法過程中出現(xiàn)的日益復(fù)雜的新情況、新形勢而采取的新型行政執(zhí)法方式。

從約談的權(quán)力來源看，約談是互聯(lián)網(wǎng)信息管理機構(gòu)利用自己擁有的行政自由裁量權(quán)，對實踐中違規(guī)現(xiàn)象突出或違規(guī)后果嚴重的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位，要求其在認識到自己存在的問題的前提下，提出切實可行的改進措施，以減少或杜絕違規(guī)現(xiàn)象的持續(xù)發(fā)生，或避免產(chǎn)生更大、更壞的社會影響。

約談對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)來講，也是一個與管理機構(gòu)進行交流溝通的機會。既可以在管理機構(gòu)主導(dǎo)的約談過程中，及時發(fā)現(xiàn)自己經(jīng)營過程中存在的管理方面的漏洞，及時彌合企業(yè)在執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定過程中存在的認識方面的偏差，又可以找到解決相關(guān)問題的路徑和方法。

約談過程中，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)還可及時向管理機構(gòu)反映自己的訴求，解釋自己對相關(guān)法律規(guī)定適用過程中所作出的努力，糾正行政管理機構(gòu)對自己開展的相關(guān)業(yè)務(wù)活動存在的認識上的偏差，為互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的發(fā)展謀求更多的認同和智力支持。

約談是溝通企業(yè)和行政管理機構(gòu)的橋梁，通過約談制度的設(shè)立及運用，管理機構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位存在的較有代表性或較普遍的問題，及這些問題產(chǎn)生的社會原因和制度原因，從而為全面提升管理水平和決策水平，創(chuàng)造良好的條件。

三、約談來自法律授權(quán)

國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的職責(zé)包括落實互聯(lián)網(wǎng)信息傳播方針政策和推動互聯(lián)網(wǎng)信息傳播法制建設(shè)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門加強互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理，依法查處違法違規(guī)網(wǎng)站等。約談是互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室為促進有問題的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位提升責(zé)任意識、加強信息審核、凈化網(wǎng)絡(luò)空間而采取的重要舉措。且約談并非國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的首創(chuàng)，其他行業(yè)，比如物價管理部門對違反特價政策的企業(yè)，也廣泛使用約談制度。

國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室也在實踐中使用過約談制度。2015年2月2日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室及北京市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的負責(zé)人，就2014年互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位年檢中發(fā)現(xiàn)的問題，聯(lián)合約談了網(wǎng)易公司負責(zé)人。2015年4月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室有關(guān)業(yè)務(wù)局及北京市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的負責(zé)人對近期收到大量網(wǎng)民舉報、違法問題突出的新浪公司的負責(zé)人進行了聯(lián)合約談。

國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室對于問題較多或問題較突出的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)單位，通過與其直接面對面座談或交流的形式，指出其在經(jīng)營或運作的過程中存在的問題，向其介紹相關(guān)的法律、政策，并聽取互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的辯解，并在此基礎(chǔ)上形成整頓或調(diào)整措施，督促互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及時發(fā)現(xiàn)、糾正問題。在實踐中，互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位根據(jù)自身情況，有自主予以糾正的義務(wù)。

約談過程產(chǎn)生的約談紀(jì)錄，既是對被約談企業(yè)的告誡和提醒，又類似于要求互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位采取整改措施的具有法律約束力的文書。實踐中，被約談企業(yè)如果不理會國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的警示，按照規(guī)定，有可能受到更嚴厲的處罰。

四、約談制度的適用

約談是一種具有彈性和強制力的行政行為，被約談單位需要配合管理機構(gòu)解決相關(guān)問題。此外，約談本身向外界傳遞的信號、約談過程、被約談單位對問題的認識程度及采取的整改措施、效果等，都可能對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位正常的經(jīng)營活動產(chǎn)生重要的影響，比如被約談單位的社會評價、股市股值等。因此，約談程序的啟動及運用，需要考慮以下幾個問題。

（一）啟動約談程序的原則

慎用約談程序。慎用約談程序原則，主要是指國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室應(yīng)當(dāng)在掌握了充分證據(jù)的基礎(chǔ)上啟動約談程序。管理機構(gòu)掌握的情況不全、證據(jù)不力或互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)企業(yè)的違法違規(guī)情節(jié)輕微，沒有或不足以產(chǎn)生明顯或嚴重的社會后果的情況下，一般不宜采用約談這一行政指導(dǎo)措施。

慎用約談程序的第二層意思是，作為國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，要對地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室約談工作進行統(tǒng)一指導(dǎo)和統(tǒng)一布置，地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的約談行為應(yīng)當(dāng)在國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室備案，以防止地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室濫用約談機制，謀取不正當(dāng)利益。

注重交流溝通。約談是互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理機構(gòu)對實踐中存在違規(guī)違法現(xiàn)象較為普遍的單位實施的行政指導(dǎo)，管理機構(gòu)即便對政策、法律的掌握程度、理解的正確程度比互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)單位更正確更全面，約談也不應(yīng)當(dāng)成為管理機構(gòu)的一言堂，管理機構(gòu)需要耐心聽取互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的情況匯報和合理的辯解。

管理機構(gòu)對相關(guān)問題的解決需要結(jié)合被約談單位的具體情況，更有針對性。約談的過程應(yīng)當(dāng)注重和被約談單位之間的交流和溝通，注重雙方意見的交流和業(yè)務(wù)方面的探討?；ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)單位在服從國家相關(guān)法律、政策方面固然義不容辭，但新問題、新情況層出不窮，相關(guān)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的難以把控，需要在充分聽取互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位意見的基礎(chǔ)上，共同推出有針對性的措施。

注意交流溝通，還應(yīng)當(dāng)避免內(nèi)容管理機構(gòu)利用行政關(guān)系上的不平等性，在不充分聽取被約談單位意見和訴求、不考慮被約談單位實際困難和當(dāng)前技術(shù)可行性的情況下，粗暴武斷地對被約談單位發(fā)號施令，或只考慮政策和法律的硬性要求或規(guī)定，而不注意約談的社會效果。

多方共同參與。按照《約談十條》的規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談制度只涉及國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室和被約談單位。但在約談程序啟動和運作的過程中，如果有更多的利益相關(guān)方參加進來，可能會產(chǎn)生更好的社會效果。

在實踐過程中，比如最近約談新浪、網(wǎng)易等有問題的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的過程中，除了管理機構(gòu)和行政相對人以外，管理機構(gòu)作出約談決定以互聯(lián)網(wǎng)違法和不良信息舉報中心獲取的大量舉報線索為基礎(chǔ)。廣大網(wǎng)民的參與，是啟動約談制度的重要的群眾基礎(chǔ)。

除了要依靠廣大網(wǎng)民的檢舉揭發(fā)以外，約談程序還可考慮吸收各行各業(yè)的專家參與。因為互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位在實踐中存在的問題，有許多不是憑管理機構(gòu)和被約談單位的人能夠較充分地認識到的，約談提出的方案的針對性、有效性及可操作性等，也需要吸收和借鑒專家的智慧。

有選擇性地吸收專家參與還有一個好處，提高約談程序和約談過程的民主性，減少被約談單位的抵觸情緒，增加行政指導(dǎo)過程的技術(shù)含量，增強被約談單位整改的主動性和積極性。

慎發(fā)約談內(nèi)容。互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的服務(wù)具有公共性，容易在公眾當(dāng)中引發(fā)意想不到的后果，如果不嚴格控制約談過程產(chǎn)生的信息，極易對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位造成難以挽回的損失。因此，約談規(guī)定出臺之后要制定配套的約談信息披露制度。

另一方面，約談過程和約談信息又不宜嚴格保密。這樣，既不利于公眾對被約談單位的監(jiān)督，也容易導(dǎo)致被約談單位的不認真配合。在配套的約談信息披露制度出臺之前，應(yīng)當(dāng)將約談內(nèi)容的發(fā)布納入到現(xiàn)有的法律框架當(dāng)中，即涉及國家機密、商業(yè)機密和個人隱私的約談內(nèi)容，可以不予公開。涉及合法運營的第三方的內(nèi)容，可以保密，其他方面的信息則應(yīng)當(dāng)向社會公布。

（二）約談對象的選定

互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位有下列情形之一的，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室可對其主要負責(zé)人、總編輯等進行約談：未及時處理公民、法人和其他組織關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的投訴、舉報情節(jié)嚴重的;通過采編、發(fā)布、轉(zhuǎn)載、刪除新聞信息等謀取不正當(dāng)利益的;違反互聯(lián)網(wǎng)用戶賬號名稱注冊、使用、管理相關(guān)規(guī)定情節(jié)嚴重的;未及時處置違法信息情節(jié)嚴重的;未及時落實管理措施情節(jié)嚴重的;內(nèi)容管理和網(wǎng)絡(luò)安全制度不健全、不落實的;網(wǎng)站日常考核中問題突出的;年檢中問題突出的;其他違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定需要約談的情形。

（三）約談問題的處理

被約談的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位應(yīng)當(dāng)針對約談涉及的具體事項，進行有針對性的整改，及時采取積極有效的措施，糾正所提供的服務(wù)當(dāng)中存在的問題，并盡快取得實質(zhì)性的效果。

互聯(lián)網(wǎng)新聞信息單位沒有按照要求整改，或者整改后經(jīng)過評估仍然沒有達到整改要求的，將依照《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定給予警告、罰款、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷許可證等處罰。

互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位被約談后，應(yīng)當(dāng)切實采取措施，杜絕類似現(xiàn)象再次發(fā)生，如果因為對內(nèi)容管理不力等原因，再次或多次出現(xiàn)大面積違規(guī)違法而被反復(fù)約談的，管理機構(gòu)將依法對其從重處罰。

國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室可在注意依法保密的情況下，將約談的情況向社會公開，并將約談情況記入互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位日?？己撕湍隀z檔案。

五、通過社會監(jiān)督發(fā)揮約談作用

約談發(fā)揮作用的方式，一方面可通過適用現(xiàn)有行政法規(guī)對其進行處罰，或?qū)⒓s談紀(jì)錄記入被約談單位日?？己撕湍隀z檔案;另一方面，約談情況向社會公布，可以有效保障社會監(jiān)督。

在實踐過程中，約談如果運用得當(dāng)，可以創(chuàng)造管理機構(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位共生共贏的關(guān)系模式，產(chǎn)生單純通過法律而無法企及的目標(biāo)。這種作用發(fā)揮的機理是什么？這種作用怎么發(fā)揮？筆者認為，約談可通過這幾種途徑發(fā)揮其應(yīng)有的作用。首先，約談具有明顯的警示作用。管理機構(gòu)約談互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位，表明其已經(jīng)掌握了一定的證據(jù)，向社會、廣大互聯(lián)網(wǎng)用戶傳遞一種信息，即互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的具體作法已經(jīng)引起了主管部門的重視。這又會影響互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位潛在的或?qū)淼睦妗Ｆ浯?，管理機構(gòu)會本著為互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位解決問題的宗旨，對癥下藥地對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位存在的問題提出相應(yīng)的整改措施。在配之以引入社會力量監(jiān)督的情況下，容易獲得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的主動配合，也容易采取及時有效的措施，避免在錯誤的道路上越走越遠。第三，約談制度是管理機構(gòu)對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的把脈，也會加強外界對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的有效監(jiān)督。最后，約談制度產(chǎn)生的約談成果，無論是否對外公布，都會使互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位感到來自社會和其他用戶的壓力。這種壓力有利于促進互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位主動配合主管機構(gòu)，對自己的新聞服務(wù)活動進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

（本文系2015年北京市社科聯(lián)決策咨詢課題“加強首都網(wǎng)絡(luò)空間治理的對策研究”的階段性成果）

（作者王四新系中國傳媒大學(xué)文法學(xué)部副部長、徐菱駿系中國傳媒大學(xué)2015級博士研究生）

（本文編輯：寧黎黎）