論我國環(huán)境民事公益訴訟制度構(gòu)建與創(chuàng)新

于澤華

2010年12月13日，全國第一個環(huán)境民事公益侵權(quán)訴訟，在昆明市中級人民法院開庭審理，環(huán)保部門首次作為原告提起了訴訟。在本案的庭審過程中，法官創(chuàng)造性地引入運(yùn)用了大量法律制度，其中環(huán)保局第一次作為環(huán)境民事公益訴訟的原告參加了案件的訴訟和庭審，引起了社會的關(guān)注和討論。

社會生活中，當(dāng)人們用法律手段來維護(hù)環(huán)境權(quán)益時，基于多方面原因，法院卻往往以“無直接利害關(guān)系”為由而不予立案，使得受到損害的環(huán)境權(quán)益無法通過司法制度得到救濟(jì)，這一現(xiàn)狀迫切需要我國盡快推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟的立法和實(shí)踐。因此，創(chuàng)新和完善我國環(huán)境民事公益訴訟制度是目前環(huán)境訴訟需要解決的首要問題。

一、環(huán)境民事公益訴訟制度

公益訴訟的產(chǎn)生及發(fā)展。公益訴訟是發(fā)源自羅馬法。在羅馬法中，公益訴訟是為保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有明確的特別規(guī)定者外，凡市民均可提起此類訴訟。到了現(xiàn)代社會，因?yàn)閲夜珯?quán)力對危害社會公共利益的行為追究其法律責(zé)任，公民私人沒有權(quán)利同時亦沒有必要介入此類訴訟中。法院認(rèn)為，對于社會公共利益，由于公民個人與其沒有直接的利害關(guān)系，故其原告資格法院并不予承認(rèn)。

但實(shí)際上，在現(xiàn)代社會中，僅僅依靠國家行政全能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足維持各種社會福利的要求或恢復(fù)已遭到破壞的社會秩序的利益。環(huán)境問題的嚴(yán)重性逐漸凸顯，環(huán)境侵權(quán)案件不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)訴訟法解決不了環(huán)境公益救濟(jì)，這已經(jīng)是不能否認(rèn)的事實(shí)。因此，建立起能夠符合環(huán)境侵權(quán)糾紛案件特點(diǎn)的環(huán)境民事公益訴訟制度，就成為了構(gòu)建和完善環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)機(jī)制的必須。

環(huán)境民事公益訴訟的概念明晰。環(huán)境公益訴訟，“是指為了保護(hù)社會公共的環(huán)境權(quán)利和其他相關(guān)權(quán)利而進(jìn)行的訴訟活動；同時也是針對保護(hù)個體環(huán)境權(quán)利及相關(guān)權(quán)利的環(huán)境私益訴訟而言的”。具體而言，是指包括公民、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體在內(nèi)的社會成員，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞，為了維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對有關(guān)主體而向法院提起訴訟的制度。

環(huán)境民事公益訴訟的特點(diǎn)。環(huán)境民事公益訴訟是為了保護(hù)社會公眾的環(huán)境權(quán)利與解決環(huán)境公益糾紛案件而創(chuàng)設(shè)的民事訴訟制度。將其與傳統(tǒng)的環(huán)境民事侵權(quán)訴訟制度作對比，發(fā)現(xiàn)其具有以下特點(diǎn)：

訴訟目的的公益性。環(huán)境民事公益訴訟的被訴行為一般并不直接損害原告的私人利益，但該被訴行為通常為已經(jīng)侵害或可能危及到社會公共環(huán)境權(quán)益，“原告申訴的基礎(chǔ)并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護(hù)因私人或政府機(jī)關(guān)的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益”。

原告主體的廣泛性。環(huán)境民事公益訴訟制度的原告并不局限于“與案件有直接利害關(guān)系”的人，任何組織或個人為了維護(hù)國家、社會的環(huán)境公共利益都可以把侵害公共環(huán)境利益之人推上被告席。

訴訟提起的預(yù)防性。環(huán)境民事公益訴訟的目的是為了維護(hù)和增進(jìn)環(huán)境公共利益，但是維護(hù)和增進(jìn)環(huán)境公共利益的最終目的并不是為了賠償因?yàn)榄h(huán)境污染或生態(tài)破壞而造成的健康損害或者經(jīng)濟(jì)損害，而是為了預(yù)防、減少或消除可能影響公共的環(huán)境權(quán)益的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

二、環(huán)境民事公益訴訟的國外經(jīng)驗(yàn)

環(huán)境民事公益訴訟在西方發(fā)達(dá)國家的環(huán)境法理論與實(shí)踐中已存在二三十年了，屬于“現(xiàn)代型訴訟”之一。基于此，筆者認(rèn)為可以通過對比美國的相關(guān)做法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)推動符合我國特色的公益訴訟體系建設(shè)。

美國的集團(tuán)訴訟是以衡平法程序?yàn)榛A(chǔ)，依據(jù)衡平法法則建制的。該訴訟制度在環(huán)境訴訟中運(yùn)用廣泛，其訴訟機(jī)制與我國的代表人訴訟制度非常相似，但又有三個非常明顯的區(qū)別：1.我國的代表人，只有進(jìn)行了登記，法院才認(rèn)可其在本訴訟中的原告地位；但是美國集團(tuán)訴訟采用默示制度，充分保障了代表人相關(guān)權(quán)利。2.在代表人的產(chǎn)生問題上， 我國群體訴訟的代表人的產(chǎn)生是必須經(jīng)由當(dāng)事人推選，而集團(tuán)訴訟同樣允許以默示的方式認(rèn)可訴訟代表人的地位。3.我國的訴訟代表人制度是允許此次訴訟中未參加登記的人另行起訴，只是必須在訴訟時效期間內(nèi)的起訴，則法院就可以依法作出裁定，適用原判決；而集團(tuán)訴訟的判決效力包括既判效果，即當(dāng)一案件作為集團(tuán)訴訟判決后，其它成員不管是否參加，都不能再以同一訴訟標(biāo)的起訴。

此外，在美國環(huán)境法中，公民訴訟是指公民可以對違法排污者或未履行其法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局依法提起訴訟，要求違法排污者消除污染，對遭受污染損害的公民進(jìn)行賠償；督促各級環(huán)保局依法履行其法定義務(wù)，并加強(qiáng)環(huán)境管理。

三、以訴訟主體為中心淺淡我國的環(huán)境民事公益訴訟制度

要建立環(huán)境民事公益訴訟制度必須要采取擴(kuò)大原告資格范圍，啟動多元化訴訟模式等措，筆者認(rèn)為我國環(huán)境公益訴訟的原告主體應(yīng)當(dāng)包括公民個人、環(huán)保組織、行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。

公民個人。公民個人享有對破壞環(huán)境公共利益的行為人提起民事公益訴訟的權(quán)利。根據(jù)對傳統(tǒng)訴權(quán)理論的理解，起訴權(quán)只被賦予給了與受損利益有直接利害關(guān)系的人。這樣的法律規(guī)定明顯不利于環(huán)境保護(hù)事業(yè)，縱容了侵害環(huán)境的行為人，受損害的環(huán)境利益亦得不到彌補(bǔ)，故不應(yīng)囿于“直接利害關(guān)系”而對原告資格作出限制。近幾年，我國部分補(bǔ)救性的環(huán)境行政責(zé)任有逐漸民事化的趨勢，即環(huán)境行政機(jī)關(guān)以國家環(huán)境資源所有權(quán)代表人的身份，對侵害公共環(huán)境資源的行為提起民事訴訟。此訴訟具有明顯的公益性質(zhì)，這是我國環(huán)境民事公益訴訟的一個相當(dāng)大的突破。

環(huán)保組織。環(huán)保組織作為環(huán)境民事公益訴訟的原告，具有多方優(yōu)勢，例如它們以保護(hù)公共環(huán)境為宗旨，擁有大量從事環(huán)境保護(hù)方向的專業(yè)人員。但我國目前通行法律法規(guī)中，在解決環(huán)境民事公益糾紛中都缺乏可執(zhí)行性。此外，結(jié)合我國社會現(xiàn)狀，我國環(huán)保組織的弱小與環(huán)境公益訴訟的緊迫性、專業(yè)性、訴訟費(fèi)用高昂形成了尖銳的矛盾。

因此根據(jù)目前的實(shí)際情況，要依靠環(huán)保社團(tuán)提起環(huán)境民事公益訴訟，困難尚多。但為了促進(jìn)我國民間環(huán)保組織的健康發(fā)展，我國應(yīng)從制度上給環(huán)保民間公益組織創(chuàng)造生存的土壤，同時在民事訴訟法上明確規(guī)范其職責(zé)范圍，促進(jìn)環(huán)保公益組織作為合法的訴訟主體平等地參與環(huán)境民事公益訴訟。

環(huán)境行政機(jī)關(guān)。目前，我國的法律法規(guī)和規(guī)范性法律文件均確認(rèn)了環(huán)保部門作為環(huán)境民事公益訴訟的主體資格。但，筆者認(rèn)為將環(huán)境行政機(jī)關(guān)納入到環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍之內(nèi)是不妥的。法律上已經(jīng)賦予了環(huán)境行政機(jī)關(guān)保護(hù)公共環(huán)境資源的職權(quán)， 它們不但擁有管理權(quán)及一定的行政強(qiáng)制權(quán)，而且一旦這些行政行為不足以制止侵害環(huán)境公共權(quán)益的不法行為， 環(huán)境行政機(jī)關(guān)可直接申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行， 故它們沒有提起環(huán)境民事公益訴訟的必要。

檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)作為提起環(huán)境民事公益訴訟的特設(shè)機(jī)關(guān)是各國均采用的制度。無論是在大陸法系國家還是英美法系國家，檢察機(jī)關(guān)都作為“最高法律秩序和道德的代表者”，對民事爭執(zhí)和經(jīng)濟(jì)糾紛進(jìn)行干預(yù)，以保護(hù)公益和維護(hù)法律。我國現(xiàn)行立法雖未明確作出規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟，但從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐看，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中提起民事公益訴訟的成功案例屢屢出現(xiàn)。因此，通過法律賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利， 既符合檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能特點(diǎn)， 同時也體現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟國家干預(yù)的原則。

環(huán)境民事公益訴訟制度是解決環(huán)境糾紛案件不可或缺的途徑，同時它也是維護(hù)乃至激發(fā)公民司法信任感的重要機(jī)制，故建立起完善的環(huán)境民事公益訴訟制度勢在必行。但是由于我國目前現(xiàn)實(shí)的局限，決定了該制度從被認(rèn)知到最終付諸實(shí)施不可能一蹴而就，而將是一個長期而曲折的過程。因此這需要我們在理論和實(shí)踐上、時間和空間向度的積累，以建立起切實(shí)可行、行之有效的環(huán)境公益訴訟制度，從而更好地維護(hù)公共環(huán)境權(quán)益。

（作者單位：中國社會科學(xué)院研究生院）