丹東市土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營情況調(diào)研

劉紅霞

一、基本情況

土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。改革開放以來，中央先后制定了一系列關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的政策法律，我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從允許流轉(zhuǎn)——放開流轉(zhuǎn)——有序流轉(zhuǎn)的過程。

嘗試和探索。1978年，十一屆三中全會召開，鄧小平提出實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，使得土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分置，我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開始悄然進(jìn)行。1988 年，七屆人大一次會議通過的《憲法修正案》規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有了其合法地位。我市在穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上，開始土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嘗試及土地規(guī)模經(jīng)營的探索。

發(fā)展和規(guī)范。2001年中共中央下發(fā)的《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》以及2003年頒布實施的《農(nóng)村土地承包法》，對土地怎樣流轉(zhuǎn)作出了明確規(guī)定，我市土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入了規(guī)范化發(fā)展階段，到2008年底，我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到5.87萬畝，占家庭承包耕地總面積的2.24%，主要分布在城郊及經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)，用于樹莓、藍(lán)莓、草莓、五味子、蔬菜以及養(yǎng)殖小區(qū)等特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，流轉(zhuǎn)的方式主要靠農(nóng)民自發(fā)、企業(yè)牽動和農(nóng)民合作社帶動，流轉(zhuǎn)的形式主要為轉(zhuǎn)包、出租和互換等。

黨的十七屆三中全會以后，我市農(nóng)村土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)步伐加快，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，鼓勵專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展。

引導(dǎo)和創(chuàng)新。黨的十八大和十八屆三中全會提出，要鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。2014年11月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確提出，堅持農(nóng)村土地集體所有，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，開展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。為進(jìn)一步適應(yīng)新形勢和實踐發(fā)展的要求，我市開啟了引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，開展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的新征程。

目前，我市土地確權(quán)登記頒證工作正在有序進(jìn)行，根據(jù)省里要求，2015年我市土地確權(quán)指標(biāo)任務(wù)為115萬畝，涉及18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、174個村、50萬農(nóng)民的承包土地；其中東港市“整縣推進(jìn)”104萬畝，寬甸縣6.7萬畝，合作區(qū)4.3萬畝；截至6月30日之前，全市完成發(fā)包方調(diào)查表填制數(shù)174份，實現(xiàn)100%；承包方調(diào)查表填制數(shù)12.6萬份，實現(xiàn)100%；完成實際測量耕地41.2萬畝，地塊42萬塊，全面完成省政府下達(dá)我市土地確權(quán)績效考評半年節(jié)點任務(wù)， 工作質(zhì)量和進(jìn)度都走在全省的前列。與此同時，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營穩(wěn)步發(fā)展，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社呈現(xiàn)出蓬勃興起的發(fā)展態(tài)勢。

二、主要做法

高度重視，及時行動。習(xí)近平總書記說，“千難萬難，只要重視就不難；大路小路，只有行動才有出路?！睂τ谥醒牒褪±镒龀龅母黜椫卮鬀Q策，我市歷來高度重視，認(rèn)真對待。就土地確權(quán)而言，2013年，中央1號文件明確要求“用五年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，東港市長山鎮(zhèn)作為國家農(nóng)業(yè)部試點之一開始了土地確權(quán)登記工作，2014年我市確權(quán)試點擴大到4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、17萬畝土地，今年土地確權(quán)登記進(jìn)一步擴大到18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、174個村、115萬畝土地，而且東港市納入全省“整縣推進(jìn)”試點單位，規(guī)模和面積為全省最大。為此市委市政府自2014年以來連續(xù)兩年把土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)工作作為深化我市農(nóng)村改革的首要任務(wù)，并作為考核各縣（市）區(qū)深化農(nóng)村改革的一項重要指標(biāo)；市人大、市政協(xié)就深化農(nóng)村改革和全面推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證工作多次組織調(diào)研、督導(dǎo)檢查、提出建議；市農(nóng)委在全市農(nóng)業(yè)工作會議上，把土地確權(quán)作為頭等大事進(jìn)行安排和部署；各地黨委政府把土地確權(quán)工作作為重要政治任務(wù)。

中央、省確權(quán)登記頒證工作方案出臺后，我市及時采取行動，成立市農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由分管農(nóng)業(yè)的副市長擔(dān)任，成員由農(nóng)業(yè)、財政、國土、法制、檔案五部門領(lǐng)導(dǎo)組成，全面負(fù)責(zé)試點的組織實施工作。領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位聯(lián)合制定了《丹東市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證實施方案》，從統(tǒng)一思想、總體要求、政策原則、重點任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)等五個方面做出全面部署，按照進(jìn)度安排，預(yù)計在5月底前，丹東市將全面完成入戶調(diào)查工作；11月中旬前，完成確權(quán)登記工作；12月中旬前，進(jìn)行檢查驗收，并把數(shù)據(jù)歸檔；2016年，丹東市將在全市全面鋪開土地確權(quán)登記工作，預(yù)計到2017年底全部結(jié)束。各試點縣（市）區(qū)也制定了相應(yīng)的具體實施方案，成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組。市土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組為確保試點工作按照時間節(jié)點完成，明確了考核指標(biāo)和節(jié)點任務(wù)，制定了定期檢查指導(dǎo)制度和定期報送制度。

大力宣傳，嚴(yán)格培訓(xùn)。近年來，隨著我市農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)的變化，土地流轉(zhuǎn)成為一種必然。但在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了土地面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記不健全等問題，使許多農(nóng)民的利益遭受到了損失。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，就是要依據(jù)法律規(guī)定，由縣級以上地方人民政府將農(nóng)戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動情況記載于登記簿，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書，以進(jìn)一步明確農(nóng)民對承包土地的各項權(quán)益。

市政府組織召開了全市土地確權(quán)動員大會，市農(nóng)委多次組織召開市土地確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位討論會和由各地農(nóng)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)、專家組成的研討會，分組深入到鄉(xiāng)、村，向干部群眾宣傳土地承包經(jīng)營權(quán)登記的重要意義、試點內(nèi)容和工作要求，特別詳細(xì)解釋土地確權(quán)登記給農(nóng)民帶來的很多好處：一是有利于保護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。因為土地一經(jīng)確權(quán)，農(nóng)民就是土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)所有人，不管誰想再動承包地都必須經(jīng)過本戶同意。二是有利于土地流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民的收入。如果農(nóng)民外出打工，可把承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，換取實物或租金。土地確權(quán)登記的另一好處是，農(nóng)民可以拿自己的土地確權(quán)證進(jìn)行抵押貸款，能夠緩解農(nóng)民生產(chǎn)中的資金不足難題。為擴大宣傳范圍，提高宣傳效果，市農(nóng)委組織由機關(guān)干部、各地農(nóng)業(yè)部門主要領(lǐng)導(dǎo)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)參加的土地確權(quán)政策宣傳培訓(xùn)班，分三期，共培訓(xùn)300多人次；各地編印《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點宣傳冊》、《致廣大農(nóng)民朋友的一封公開信》，充分利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、微信等宣傳手段。同時為了確保工作質(zhì)量，全力抓好“三支隊伍”建設(shè)，即測繪隊伍、經(jīng)管隊伍、基層骨干隊伍“三支隊伍”的選擇和培訓(xùn)。

強化服務(wù)，解決糾紛。通過建立縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系，搭建流轉(zhuǎn)平臺，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，到2014年底，我市已在40多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，預(yù)計2015年底我市95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，可覆蓋全市整個農(nóng)村，形成全市的土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。通過采取政策引導(dǎo)、實用技術(shù)、經(jīng)營管理等方面的培訓(xùn)等措施，積極培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民承包地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)。到2014年底，流轉(zhuǎn)面積達(dá)80萬畝，流轉(zhuǎn)率在30%以上。

多年來，市委市政府高度重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系規(guī)范化建設(shè)，將其做為推進(jìn)富裕和諧新農(nóng)村建設(shè)的一項重要工作來抓。 2010年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》頒布實施后，市委市政府專門出臺了《關(guān)于貫徹落實<農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法>實施方案》，對市、縣仲裁機構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費保障等做出了明確規(guī)定。市農(nóng)委作為該項工作的主管部門，多次深入各縣（市）區(qū)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，全力抓好各項工作落實。目前，東港、鳳城、寬甸、振安區(qū)、振興區(qū)和元寶區(qū)均設(shè)立了仲裁委員會，并單獨設(shè)立仲裁辦公室。全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立了調(diào)解委員會，仲裁員、調(diào)解員達(dá)358人。處理承包經(jīng)營糾紛5180件（調(diào)解4082件，裁決1098件），全市因農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛到省進(jìn)京越級上訪數(shù)量逐年下降。農(nóng)業(yè)部對我市在加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，化解農(nóng)村土地案件糾紛，促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定等方面所做的工作和取得的成效給予了充分肯定。

三、努力方向

充分尊重農(nóng)民利益。從調(diào)查情況看，推動我市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本力量主要有：謀求擴大規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)民、有一定權(quán)力資源和經(jīng)營頭腦的村干部、已成長和發(fā)展多年的農(nóng)事企業(yè)以及外來工商企業(yè)資本和社會資本等。為實現(xiàn)農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的健康發(fā)展，應(yīng)避免強行推動土地流轉(zhuǎn)，片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模、比例，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益；杜絕有的工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地，出現(xiàn)“非糧化”、“非農(nóng)化”問題；進(jìn)一步健全土地流轉(zhuǎn)市場，不斷提高服務(wù)水平；建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，保護(hù)好農(nóng)戶的土地承包權(quán)益?？傊畱?yīng)堅持依法自愿有償?shù)脑瓌t，尊重農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。

采取市場化運作。適度規(guī)模的土地集聚有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，但不能急于求成，多大規(guī)模合適，要讓市場在土地資源配置中起決定性作用。如何把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度，必須從我市實際出發(fā)，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營要與我市城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

更好發(fā)揮政府作用。加快建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為開展農(nóng)村家庭承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供交易平臺。進(jìn)一步完善縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，擴大覆蓋面，縣級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站要有固定服務(wù)場所，配備專職人員和必要設(shè)備，并建立健全相關(guān)制度。促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速發(fā)展。通過加強農(nóng)村經(jīng)營服務(wù)體系建設(shè)、加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策扶持等措施和辦法，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)。

（作者單位：中共丹東市委黨校）