縣級財政支農(nóng)資金整合使用的再思考

李應(yīng)寶

摘要：今年我國將啟動對農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼三項農(nóng)業(yè)補貼政策的調(diào)整和完善工作，主要將農(nóng)業(yè)“三項補貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼”，其政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。本文對當(dāng)前縣級財政支農(nóng)資金使用存在的問題及原因進(jìn)行了分析，并就下一步縣級財政支農(nóng)資金整合使用提出建議。

關(guān)鍵詞：財政；支農(nóng)資金；管理；思考

據(jù)媒體報道， 今年我國將啟動對農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼三項農(nóng)業(yè)補貼政策的調(diào)整和完善工作，主要將農(nóng)業(yè)“三項補貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼”，其政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。通過“三合一”，更有效地發(fā)揮財政資金支持糧食生產(chǎn)的作用。目前，財政部、農(nóng)業(yè)部已在安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個省選擇部分縣市開展農(nóng)業(yè)三項補貼整合改革試點，要求各地比照國家試點選擇部分縣市開展試點探索，并將在2016年總結(jié)試點經(jīng)驗、進(jìn)一步完善政策措施的基礎(chǔ)上在全國范圍推開。借此改革東風(fēng)，各地應(yīng)大膽探索，積極推進(jìn)財政支農(nóng)資金整合試點工作。

一、當(dāng)前縣級財政支農(nóng)資金使用存在的問題及原因分析

（一）存在問題

一是項目申報仍然各自為政。按照現(xiàn)行財政管理體制，預(yù)算資金實行自上而下逐級撥付，最終絕大多數(shù)的涉農(nóng)項目投資都要落實到縣一級組織實施。而縣一級支農(nóng)項目和資金計劃一般由各涉農(nóng)部門自行研究確定，并按各自渠道申報，缺乏綜合統(tǒng)籌平臺和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)加以平衡，這就使得縣里規(guī)劃的重點產(chǎn)業(yè)或項目與相應(yīng)的項目投入計劃不能有效銜接，缺乏一級政府“一盤棋”的思想，使支農(nóng)資金整合從項目申報一開始就壘成了天然屏障，有的甚至走向誤區(qū)。這種現(xiàn)狀，使得“算總數(shù)不少、用起來很不發(fā)力”的支農(nóng)投資相當(dāng)分散，加之財力到位無序，項目建設(shè)也參差不齊，地方政府及財政根本無法整合起來集中財力辦大事。

二是頂層設(shè)計仍然過于滯后。上級部門的支農(nóng)立項和資金使用政策及制度已經(jīng)滯后，一味地強調(diào)地方爭取的項目必須?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁統(tǒng)籌安排調(diào)劑用，更不要說以縣統(tǒng)籌整合用。凡對縣直部門申報的項目進(jìn)行批復(fù)后，一般不允許地方隨意調(diào)整變動。同時，為了管好資金，還制定了不同的管理規(guī)定。縣級管理和使用支農(nóng)資金的各部門，對涉農(nóng)的各類項目從資金申報、下達(dá)、實施、管理等環(huán)節(jié)，執(zhí)行的是所對應(yīng)的上級部門出臺的政策，縣里統(tǒng)一調(diào)度和使用各類支農(nóng)資金有難度，使得該統(tǒng)籌的財力難統(tǒng)籌，該做大的項目做不大，財政支農(nóng)資金由部門說了算，只認(rèn)上報批準(zhǔn)的項目，地方一旦改動就視同違紀(jì)。

三是擠占挪用仍然屢禁不止。多年來，縣、鎮(zhèn)財力不斷上移，相應(yīng)的事權(quán)日漸增多，而上級的錢只能通過項目申報爭取，很多項目還需要地方配套，財力緊張狀況使得各地都從項目建設(shè)資金中截留挪用一部分。加上單位項目申報前期費用較多，政府也無專項經(jīng)費，只能是“羊毛出在羊身上”，從項目中預(yù)先列支。還有的單位公用經(jīng)費嚴(yán)重不足，以項目養(yǎng)運轉(zhuǎn)也不在少數(shù)?？梢哉f，縣級可用財力中要么來自土地出讓金，要么變換花樣截留挪用項目資金。在一些地方，“國家的錢不用白不用、用了再說（項目造假）”的意識和情緒表現(xiàn)得非常淋漓盡致。

四是部門顧慮仍然重重。有的認(rèn)為資金整合是在剝奪部門權(quán)力，多少存在一些抵觸情緒；有的甚至擔(dān)心資金整合后實施項目數(shù)量會減少，資金安排的區(qū)域會縮小，農(nóng)村受益面會減小，從而使基層干部群眾有意見；有的對項目建成后的功勞劃分存在顧慮，對項目實施也有想法，由于各個項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、管理要求都存在一定的差異，資金捆綁使用后，項目由誰來牽頭實施，工程招投標(biāo)和工程監(jiān)理等相關(guān)組織工作以及相關(guān)費用怎么解決，對工程驗收的責(zé)任劃分等，都存在不同程度的疑慮和擔(dān)心，消極情緒多，積極因素少，直接影響到項目建設(shè)實施的質(zhì)量和資金的嚴(yán)格監(jiān)管。

五是專項監(jiān)督仍然乏力。由于當(dāng)前涉農(nóng)部門多，條塊縱橫交錯，支農(nóng)資金安排渠道和項目種類多，受財政支農(nóng)資金使用范圍廣、層級復(fù)雜等諸多因素影響，形成了縣級財政對支農(nóng)資金監(jiān)督乏力，監(jiān)管難到位，導(dǎo)致資金使用效率偏低。尤其是在資金撥付上，不同來源的資金，撥付渠道、時間和方式也不一樣，致使支農(nóng)項目資金管理上很難規(guī)范，重復(fù)浪費和無端損失現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

（二）原因分析

一是惠農(nóng)體制不盡科學(xué)。首先，條塊分割現(xiàn)象明顯。從中央和省級來看，支農(nóng)資金管理體制仍然延續(xù)計劃經(jīng)濟(jì)的舊模式。如省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化下?lián)苜Y金分別掌握在發(fā)改委、財政、農(nóng)委等多個部門，由于支農(nóng)資金分屬多個部門管理，支持角度、申請使用要求、政策依據(jù)各不相同，導(dǎo)致支農(nóng)資金在縣一級統(tǒng)籌困難，項目重復(fù)，整體效益發(fā)揮欠佳。其次，項目資金支付方式多樣化。一方面，資金的支付渠道多、對象分散，有的資金直接補貼到農(nóng)民手上，有的支付到項目單位，有的則支付給金融機(jī)構(gòu)；另一方面，資金來源渠道不同，對管理制度和要求也不統(tǒng)一，再加上省管縣財政體制的推進(jìn)，不僅加大了資金監(jiān)管難度，無形中也增加了監(jiān)管成本。支農(nóng)支出項目資金往往多頭管理，甚至同一類型項目資金，往往切塊安排，導(dǎo)致出現(xiàn)一些孤軍奮戰(zhàn)的單項工程。再其次，目前大部分地方支農(nóng)資金整合還只是在財政部門層面單打獨斗，缺乏地方政府領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行管理信息共享機(jī)制和氛圍也不適應(yīng)整合的新形勢、新要求，有待于打造升級版。最后，預(yù)算執(zhí)行責(zé)任考核和績效管理制度方面不完善，農(nóng)口部門預(yù)算執(zhí)行考核中還缺乏完善的預(yù)算執(zhí)行量化的目標(biāo)制、通報制、考核制和責(zé)任追究等工作機(jī)制，財政在安排支農(nóng)項目補助資金時調(diào)控力度很脆弱。

二是資金使用相當(dāng)零散。不少地方或部門為了平衡各方面的利益，照顧各方面的關(guān)系，把專項資金當(dāng)成“唐僧肉”，使得一個縣的支農(nóng)財力分配零亂。如鞏固退耕還林后續(xù)成果的專項資金，應(yīng)按“集中成片、突出重點”的原則來安排，事實上為了平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益，基本上都是平均分配，最少的村是一兩萬元，多數(shù)演變成了村級經(jīng)費彌補，搞些假項目糊弄上級。

三是分配權(quán)力處于真空。一些單位在專項資金安排使用上，以相關(guān)管理辦法、領(lǐng)導(dǎo)打招呼等為借口，很多都不和財政會商，直接進(jìn)行撥付，出現(xiàn)典型的“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化”的行為。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組同一個項目出現(xiàn)多個領(lǐng)導(dǎo)批示，重復(fù)解決財政專項資金，職能單位難以招架，資金去向與用途也難以監(jiān)管到位。更有甚者，一些職能部門先斬后奏，造成既成事實，政府主管領(lǐng)導(dǎo)很為難，不同意也不行，同意了又違紀(jì)。同時，給財政、審計職能的發(fā)揮帶來了很多阻力。

二、縣級財政支農(nóng)資金整合使用的政策建議

財政支農(nóng)資金整合是指立足本地實際和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，以財政支農(nóng)資金使用效益最大化為目標(biāo)，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或重點項目為平臺，在不改變資金性質(zhì)和資金用途的前提下，把投向相近或目標(biāo)一致、但來源不同的各項財政支農(nóng)資金統(tǒng)籌安排，集中使用。特別是縣一級在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的形勢下，整合財政支農(nóng)資金有利于逐步規(guī)范政府農(nóng)業(yè)資金投向，合理有效配置公共財政資源；有利于轉(zhuǎn)變政府和部門的職能，消除“缺位”和“越位”現(xiàn)象；有利于集中力量辦大事，提高財政支農(nóng)資金的整體合力，循序漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)的一一實現(xiàn)。

按照上述財政支農(nóng)資金整合的主旨和初衷，要想切實推開整合工作并取得實效，務(wù)必要從以下幾個方面著力推進(jìn)。

一是健全統(tǒng)籌平臺。要以縣（市、區(qū)）為單位，組建支農(nóng)資金整合統(tǒng)籌工作平臺，建立“政府領(lǐng)導(dǎo)，財政牽頭，部門實施，共同配合”的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，成立支農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。要明確整合范圍，在保持現(xiàn)有各類支農(nóng)資金投向相對穩(wěn)定的前提下，除救災(zāi)資金和特殊用途資金以及國家規(guī)定補貼到農(nóng)民個人的資金之外的所有財政支農(nóng)資金，財政部門管理分配的支農(nóng)資金和農(nóng)口部門預(yù)算中用于項目建設(shè)的資金，都要列入整合范圍。主要包括：農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項資金、農(nóng)村沼氣建設(shè)項目專項資金、扶貧開發(fā)專項資金、小型農(nóng)田水利建設(shè)項目專項資金、農(nóng)牧業(yè)專項資金、鞏固退耕還林成果項目專項資金、鄉(xiāng)村交通建設(shè)資金、土地整理復(fù)墾專項資金、其他應(yīng)該納入整合范圍的資金等。要以計劃管理為龍頭，建立涉農(nóng)資金項目庫，為年初擬定短期要實施的項目計劃安排提供科學(xué)可靠的依據(jù)；建立涉農(nóng)資金使用會商制度，按照項目計劃安排，實行“計劃籠子”管理，分管縣領(lǐng)導(dǎo)、涉農(nóng)科局定期參加會商，并對涉農(nóng)資金進(jìn)行日常備案，財政部門每季度對各個業(yè)務(wù)口的涉農(nóng)資金進(jìn)行匯集，報支農(nóng)資金整合辦公室，供領(lǐng)導(dǎo)決策參考使用。要規(guī)劃整合項目，統(tǒng)籌項目資金。

二是施行整合預(yù)算。要全面梳理涉農(nóng)資金頭緒，從預(yù)算編制環(huán)節(jié)入手，摸清現(xiàn)有涉農(nóng)資金情況，歸并或按照資金用途重新分類，嚴(yán)格控制新設(shè)立涉農(nóng)專項資金，積極推進(jìn)部門預(yù)算項目支出的統(tǒng)籌安排。要在預(yù)算編制環(huán)節(jié)進(jìn)行整合，圍繞涉農(nóng)重點項目，加大涉農(nóng)資金清理歸并力度，對用途一致或相近的專項資金歸并整合，凡中央和地方配套專項同類資金一律進(jìn)行整合使用；對績效不突出的支農(nóng)資金進(jìn)行整合后，調(diào)劑用于同類急需項目；對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢、又無客觀理由的支農(nóng)項目資金，按照先急后緩的原則進(jìn)行整合使用。要在預(yù)算執(zhí)行中整合實施，對通過整合的支農(nóng)預(yù)算資金撥付保證順暢及時和足額，對支農(nóng)資金的零散撥付要嚴(yán)加監(jiān)管，沒有理由整合的支農(nóng)資金撥付堅決拒絕和查處，確保在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)杜絕流失和違紀(jì)現(xiàn)象。

三是改進(jìn)管理模式。以縣為單位，著力改革支農(nóng)資金的立項、審批、實施、監(jiān)管、考核等環(huán)節(jié)，實行“五統(tǒng)一”：統(tǒng)一申報立項，縣級財政部門根據(jù)發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)重點和項目編制指南要求，按照集中建設(shè)項目、集中建設(shè)地點、集中資金投入的要求，組織有關(guān)方面對申請扶持的項目進(jìn)行可行性論證后，統(tǒng)一申報項目和資金；統(tǒng)一下達(dá)計劃，財政部門要會同有關(guān)部門依據(jù)上級批復(fù)的項目以及縣本級預(yù)算安排的項目，統(tǒng)一下達(dá)項目計劃，并將項目名稱、實施地點、投資規(guī)模、預(yù)期效益等進(jìn)行公示，接受社會監(jiān)督，大力推進(jìn)陽光財政建設(shè)；統(tǒng)一組織實施，項目計劃下達(dá)后，縣級有關(guān)部門要會同財政部門統(tǒng)一組織實施項目，嚴(yán)格執(zhí)行項目的招投標(biāo)制，擇優(yōu)選擇項目施工單位；統(tǒng)一監(jiān)督管理，財政部門要加強財政支農(nóng)資金整合的預(yù)算管理，大力推行國庫集中支付制度，一時還不具備條件的地方要嚴(yán)格實行縣級報賬制，按項目規(guī)劃和實施進(jìn)度報賬付款，項目實施單位按規(guī)定程序?qū)嵭袌筚~；統(tǒng)一績效考核，從支農(nóng)項目的組織管理、實施進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量、資金使用管理、項目綜合效益評估等方面，積極探索建立健全統(tǒng)一的績效考核指標(biāo)體系，切實加強對支農(nóng)項目資金的考核評價工作，不斷總結(jié)完善推進(jìn)整合使用支農(nóng)資金的新路子。

四是引好財力投向。要改變涉農(nóng)資金“撒胡椒面”的無償供給方式，采取機(jī)制激勵、先建后補、以獎代補、財政貼息、地方配套、“一事一議”等多種措施，優(yōu)化整合投入投向，重點支持推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化、科技化和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)要素配置有序化等方面。要著重強化農(nóng)業(yè)項目建設(shè)投入引導(dǎo)，用項目承接和爭取資金支持，積極整合農(nóng)業(yè)資源，加強統(tǒng)籌規(guī)劃，抓好農(nóng)業(yè)項目編報、管理，建立起科學(xué)完善的農(nóng)業(yè)項目庫。對農(nóng)業(yè)重點招商項目、龍頭企業(yè)“一事一議”，要在土地、政策、資金和勞動力等方面給予重點扶持。要實現(xiàn)大項目催生大產(chǎn)業(yè)、大投入促進(jìn)大發(fā)展的長短規(guī)劃目標(biāo)。 同時，還要配套設(shè)立支農(nóng)擔(dān)保資金，按市場規(guī)則優(yōu)化配置，設(shè)立農(nóng)村中小企業(yè)擔(dān)保專項資金，并明確有靠得住的創(chuàng)新信用擔(dān)保公司管理，實現(xiàn)財政支農(nóng)資金的持續(xù)循環(huán)使用，有效緩解部分農(nóng)業(yè)中小企業(yè)的融資困境。

五是規(guī)范重點環(huán)節(jié)。在項目申報方面，要建立規(guī)范的立項審批制度，制定出臺支農(nóng)資金整合項目申報程序及實施管理辦法，項目申報單位必須經(jīng)財政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)等部門專家現(xiàn)場論證和財政支農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組審批后，由整合資金管理辦公室統(tǒng)一上報，在增強項目可行性的同時，確保財政支農(nóng)資金整合預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、科學(xué)性、合理性。在項目的實施上，要明確主體，明確責(zé)任，所有項目建設(shè)，統(tǒng)一由整合辦公室按照各部門的主要職責(zé)，盡可能考慮由出資部門實施，對捆綁各個部門資金實施的項目，由支農(nóng)資金整合辦公室協(xié)調(diào)確定項目的實施主體，負(fù)責(zé)項目實施及其資金監(jiān)管。同時，要建立嚴(yán)格過硬、公開公正的項目竣工驗收評價制度。項目建成后，縣支農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組要及時組織和督導(dǎo)驗收，以確保項目建設(shè)質(zhì)量，提升資金使用效率。在資金的監(jiān)管上，實行嚴(yán)格的規(guī)范撥付與審批制度，縣財政局是項目資金的管理部門，項目資金實行縣級財政報賬制，嚴(yán)格執(zhí)行“三專、四統(tǒng)一”制度，即：項目資金實行專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ茫唤y(tǒng)一會計科目，統(tǒng)一財務(wù)核算，統(tǒng)一報賬程序，統(tǒng)一實行國庫集中支付。資金撥付與工程進(jìn)度掛鉤，已開始實施的項目，由項目主管部門如實填寫《項目資金撥付審批表》經(jīng)整合資金領(lǐng)導(dǎo)小組審批同意后按程序撥付，確保整合資金專款專用、安全有效。

六是強化監(jiān)管機(jī)制。要健全完善監(jiān)管機(jī)制，從支農(nóng)政策的落實和執(zhí)行、項目資金的流向和流速、項目實施的進(jìn)度和質(zhì)量、資金整合的效益和效果等方面，在制度、機(jī)制層面上，加強對財政支農(nóng)資金的監(jiān)管力度，提高資金使用管理效益，做到哪個部門的資金，哪個部門重點負(fù)責(zé)資金使用的合法、安全、有效。要整合監(jiān)管力量，明確各級、各主管部門的項目管理職責(zé)，嚴(yán)格項目法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制，把好項目規(guī)劃設(shè)計關(guān)、工程施工關(guān)、資金使用關(guān)、工程驗收關(guān)。在此基礎(chǔ)上，財政、審計、監(jiān)察等部門要加強橫向監(jiān)管，上級政府及相關(guān)部門要加大對下級的縱向監(jiān)管，并使縱橫向監(jiān)管相互銜接，目標(biāo)一致，共同織就有效的支農(nóng)資金整合監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。要強化考核考評和激勵機(jī)制，在層層建立嚴(yán)格考核考評的基礎(chǔ)上，上級要對資金整合工作開展較好的縣，給予適當(dāng)項目資金獎勵；對積極開展資金整合并取得較好成效的部門，在預(yù)算安排上給予傾斜和照顧，努力調(diào)動各地各部門整合工作的積極性和創(chuàng)造性，確保支農(nóng)資金聚集整合給農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)提升、農(nóng)民增收真正帶來實惠。

（作者單位：湖北省南漳縣財政局）

責(zé)任編輯：欣聞