推進財政支農(nóng)體制機制改革的思考

金海莉

摘要：如何推進財政支農(nóng)體制機制改革，提高支農(nóng)資金使用效益，是擺在各級財政部門面前亟待解決的重要問題。本文對浙江省椒江區(qū)財政支農(nóng)資金管理工作基本情況和存在的問題進行了分析，并就如何推進財政支農(nóng)體制機制改革提出建議。

關(guān)鍵詞：財政；機制；創(chuàng)新

近年來，浙江省臺州市椒江區(qū)圍繞“強農(nóng)、惠農(nóng)、支農(nóng)、扶農(nóng)”的總目標(biāo)，認(rèn)真貫徹執(zhí)行上級部門強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)各項政策，積極籌措強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)資金，切實增加“三農(nóng)”投入，有效促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。隨著財政支農(nóng)資金規(guī)模的不斷擴大，財政支農(nóng)資金管理過程中也出現(xiàn)了一系列的問題。如何推進財政支農(nóng)體制機制改革，提高支農(nóng)資金使用效益，是擺在椒江區(qū)財政部門面前亟待解決的重要問題。

一、椒江區(qū)財政支農(nóng)資金管理工作基本情況

加強財政支農(nóng)資金使用管理，是保障中央強農(nóng)惠農(nóng)政策落實到位、維護好農(nóng)民利益的重要手段，也是更好地推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)、保持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要措施。近年來，椒江區(qū)十分重視涉農(nóng)工作，加大地方財政投入力度，完成了“十村示范、百村整治”工程、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村衛(wèi)生改廁、小型農(nóng)田水利設(shè)施、千萬農(nóng)民飲用水工程等一大批強農(nóng)惠農(nóng)項目，全區(qū)農(nóng)村面貌發(fā)生了根本性改變，農(nóng)民的生活水平得到很大的提高。

2013—2014年，椒江區(qū)共投入財政資金187318.09萬元。其中涉及省市級以上財政預(yù)算安排的資金94373.18萬元；區(qū)級地方財政預(yù)算安排的資金92944.91萬元，共涉及補貼、補償類、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展類、農(nóng)業(yè)生態(tài)修復(fù)和治理類、農(nóng)村社會事業(yè)及公共服務(wù)類、扶貧開發(fā)類和其他類6個大類資金。

（一）健全制度建設(shè)。椒江區(qū)十分重視涉農(nóng)資金管理制度建設(shè)，始終把制度建設(shè)作為規(guī)范資金管理的切入口，以制度規(guī)范管理，以制度提升管理，以制度強化監(jiān)督，以制度保障效率，不斷探索實踐涉農(nóng)資金管理的新辦法、新措施。先后制定了《臺州市椒江區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)專項資金管理辦法》、《椒江區(qū)綠化精品村精品線項目與資金管理辦法》、《臺州市椒江區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目和資金管理辦法》、《椒江區(qū)農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)提升財政補助資金管理實施細(xì)則》、《臺州市椒江區(qū)村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補實施辦法》等幾十個涉農(nóng)項目資金管理相關(guān)制度和辦法。同時，針對新時期“三農(nóng)”工作出現(xiàn)的新問題和新情況，不斷創(chuàng)新工作思路，及時調(diào)整和完善部分項目和資金管理辦法，使資金管理更切合實際，更具有針對性。

（二）規(guī)范資金分配和使用。實行嚴(yán)格的資金分配制度，提高涉農(nóng)資金分配的透明度。分配前，將涉農(nóng)資金的補助對象、補助標(biāo)準(zhǔn)及項目管理要求等內(nèi)容予以公示，組織有關(guān)專家、人員對申報項目、資金進行實地調(diào)查和分析評審，最終按評審結(jié)果予以立項；項目完成驗收后，嚴(yán)格按照驗收結(jié)果撥付財政補助資金。同時，加強財政資金的使用績效評價工作，區(qū)財政部門出臺《關(guān)于編制2015年度財政支出項目預(yù)算績效目標(biāo)的通知》和《關(guān)于開展部門預(yù)算單位項目支出績效自評工作的通知》，對部門預(yù)算單項支出在50萬元以上（含50萬元）的項目，隨同部門預(yù)算“一上”時在區(qū)財政局一體化信息大平臺上填報《椒江區(qū)項目支出預(yù)算績效目標(biāo)申報表》，報送區(qū)財政局績效管理科和歸口業(yè)務(wù)科室審核。預(yù)算批復(fù)下達(dá)后，財政部門對重點評審項目進行績效跟蹤監(jiān)控，督促項目績效的實現(xiàn)。對年度財政預(yù)算安排單項20萬元以上（含20萬元）的所有資金，相關(guān)單位都要對項目支出進行績效自評，財政部門在單位績效自評的基礎(chǔ)上，委托中介機構(gòu)進行抽查。

（三）嚴(yán)格項目管理。一是注重項目立項管理。將涉農(nóng)項目的申報指南等信息在各主管部門門戶網(wǎng)站等公開媒體上公開，做到信息公開。涉農(nóng)項目根據(jù)項目大小實行專家評審制度或相關(guān)部門聯(lián)合評審等方式，確定擬申報（立項）項目名單，并在網(wǎng)上或相關(guān)媒體上公示，接受社會公眾監(jiān)督。二是注重項目實施指導(dǎo)。涉農(nóng)主管部門對項目實施過程進行全程監(jiān)督，督促項目實施單位嚴(yán)格按照下達(dá)的計劃建設(shè)內(nèi)容組織項目實施，一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時予以糾正。三是注重項目驗收工作。項目實施完畢后，涉農(nóng)主管部門組織有關(guān)人員對涉農(nóng)項目進行驗收，對項目建設(shè)的地點、時間、內(nèi)容、規(guī)模、質(zhì)量是否符合要求，項目建設(shè)內(nèi)容、投資計劃等是否發(fā)生變更，是否按規(guī)定程序辦理報批手續(xù)，項目資金到位、使用管理等情況進行驗收。對暫不能通過驗收的項目，由驗收組提出整改要求，限期整改。對拒不整改的，收回財政補助資金。

二、椒江區(qū)支農(nóng)資金管理存在的主要問題

（一）涉農(nóng)資金整合力度不夠大。涉農(nóng)資金涉及部門多，雖然按照以項目整合資金的思路操作取得了一些效果，但仍存在整合力度不夠大、資金效益不夠高的問題。如村莊環(huán)境整治工程由區(qū)農(nóng)辦主管，而作為村莊整治組成部分的水環(huán)境整治又由區(qū)環(huán)保局和區(qū)水利局負(fù)責(zé)，與水環(huán)境整治有關(guān)的畜牧養(yǎng)殖業(yè)治理由區(qū)農(nóng)林局負(fù)責(zé)，而畜牧養(yǎng)殖業(yè)關(guān)停業(yè)務(wù)由區(qū)環(huán)保局負(fù)責(zé)。由于部門間職能交叉，政策要求不統(tǒng)一，信息又不通暢，項目資金沒有一個部門進行統(tǒng)籌管理，導(dǎo)致多個部門多項財政補助資金投入同一農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，或同一項目多年持續(xù)補助等不合理情況。

（二）涉農(nóng)合作組織財務(wù)管理不規(guī)范。目前，農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等涉農(nóng)合作組織基本沒有專職財務(wù)人員，多由社會中介或個人兼職擔(dān)任會計人員，由于財務(wù)人員對合作社生產(chǎn)經(jīng)營情況不了解，或責(zé)任心不強，合作組織負(fù)責(zé)人有不正確的想法等原因，會計核算質(zhì)量不高。同時，部分合作組織未按財務(wù)制度規(guī)定建賬建證，支出票據(jù)不合規(guī)，白條子數(shù)量多、金額大，甚至一些基礎(chǔ)設(shè)施項目的大額?？钪С?，都沒有取得施工單位正式發(fā)票，支出的真實性難以保證。

（三）涉農(nóng)項目監(jiān)督管理不完善。一些農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織在申報過程中，存在以同一項目向多個部門或多次申報財政補助資金的現(xiàn)象；項目實施過程中，個別項目未按照計劃完成建設(shè)內(nèi)容和投資的現(xiàn)象也時有發(fā)生。涉農(nóng)主管部門組織有關(guān)人員對涉農(nóng)項目進行驗收時，有時偏重于實地踏勘，偏重于項目是否完成，對會計核算及票據(jù)的合規(guī)性沒有引起足夠的重視。

三、推進財政支農(nóng)體制機制改革的建議

（一）清理整合支農(nóng)專項資金，建立支農(nóng)政策退出機制。調(diào)整歸并整合現(xiàn)有支農(nóng)專項資金。對3年或以上未設(shè)存續(xù)期限或存續(xù)期限較長，政策效用不明顯的，以及已實現(xiàn)目標(biāo)的項目，按照政策實施績效，調(diào)整取消；對符合區(qū)委、區(qū)政府工作目標(biāo)，但支持方向、扶持對象和用途相同或相近的項目，要予以歸并；不同部門管理但支持方向、扶持對象和用途相同或相近的項目，要予以整合。規(guī)范支農(nóng)專項資金，圍繞“三農(nóng)”重點工作，把支農(nóng)專項資金劃分為公益類、準(zhǔn)公益類、競爭類三類，每年編制支農(nóng)專項資金清單。除法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定外，區(qū)級支農(nóng)政策存續(xù)期限原則上不得超過3年，到期后，政策自動失效。如政策需延續(xù)的，經(jīng)區(qū)農(nóng)口主管部門提出申請，對前期政策執(zhí)行績效開展評估，經(jīng)評估確需保留或調(diào)整的，最多可延長2年。

（二）建全支農(nóng)項目網(wǎng)上數(shù)據(jù)庫，建立完善的項目庫管理工作機制。推進財政支農(nóng)項目網(wǎng)上數(shù)據(jù)庫建設(shè)，各農(nóng)口主管部門必須設(shè)立項目庫，并由財政部門牽頭將所有項目統(tǒng)一納入財政項目庫集中管理，并加強上下之間、部門之間的項目庫銜接。對現(xiàn)有財政支農(nóng)項目進行整合、調(diào)整，并結(jié)合上級安排、圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民增收目標(biāo)，定期策劃、征集一批財政支農(nóng)項目納入項目庫，庫外項目原則上不予立項。項目庫實行動態(tài)管理，根據(jù)儲備項目實施情況進行更新、補充、調(diào)整，按年度進行分類，規(guī)范項目編號、項目申報類別、項目文本和實施方案等具體標(biāo)準(zhǔn)。建立統(tǒng)一的項目建設(shè)內(nèi)容查詢軟件，避免同一申報主體各部門之間項目建設(shè)內(nèi)容重復(fù)申報現(xiàn)象。

（三）規(guī)范項目管理程序，強化支農(nóng)資金監(jiān)管工作機制。一是完善項目立項申報程序，切實推行項目立項專家評審制、公開競爭制和公開招標(biāo)制等管理方式，確保項目資金分配科學(xué)、公平、公正。二是進一步完善項目公示制，加大公開透明的程度，將確定的支農(nóng)項目在相關(guān)網(wǎng)站、電視、報紙等媒體進行公示的同時，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及項目實施點建立固定的公示欄，長期公示項目建設(shè)內(nèi)容、財政補助資金、補助環(huán)節(jié)等詳細(xì)內(nèi)容，強化群眾監(jiān)督。三是嚴(yán)格項目補助支出和財務(wù)管理及監(jiān)督，統(tǒng)一賬戶核算管理，禁控虛假票證報賬和大額現(xiàn)金支取，健全財政補助資金專項檢查制度。四是建立健全項目驗收制度。項目完成并經(jīng)審計部門或有資質(zhì)的中介機構(gòu)審計后，項目單位要及時提交竣工報告和審計報告；未經(jīng)審計的原則上不予驗收。要明確驗收的內(nèi)容、方式和相關(guān)人員的責(zé)任，嚴(yán)格把好驗收關(guān)。

（四）加強資金使用監(jiān)管，落實責(zé)任追究工作機制。按照“一類專項制定一個管理制度”的原則，建立和完善相應(yīng)的財政支農(nóng)項目和資金管理制度。不斷完善財政資金分配管理和監(jiān)督，對涉農(nóng)專項資金使用實行事前、事中和事后全程監(jiān)督，強化專家評審機制，對涉農(nóng)項目資金的使用進行績效評價，充分體現(xiàn)公正公平。關(guān)注各類財政扶持資金是否及時、足額撥付到項目單位，有無截留、擠占、挪用；項目單位是否按規(guī)定使用財政扶持資金，有無將財政扶持資金歸個人或少數(shù)人使用等。對發(fā)現(xiàn)的擠占、挪用、截留、浪費、騙取等問題，責(zé)令部門、單位進行糾正，對相關(guān)責(zé)任人員追究相應(yīng)的責(zé)任。對內(nèi)控制度不健全、財務(wù)不健全、合而不作的“空殼合作社”不予以扶持；違規(guī)使用專項資金情節(jié)嚴(yán)重拒不整改的合作社，停止或減少安排扶持發(fā)展類財政資金，從嚴(yán)追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

（作者單位：浙江省臺州市椒江區(qū)財政局）

責(zé)任編輯：欣聞