新疆林木良種補(bǔ)貼政策的調(diào)研與思考

盛文秀　何晨曦

摘要：本文介紹了新疆林木良種補(bǔ)貼政策執(zhí)行情況、政策實(shí)施成效，以及存在問(wèn)題，提出了加快林木良種補(bǔ)貼發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：新疆；林木良種；成效；問(wèn)題；建議

林木良種是實(shí)施科技興林戰(zhàn)略的主要載體，是林業(yè)生產(chǎn)的源頭。只有發(fā)揮良種的遺傳特性，才能實(shí)現(xiàn)林業(yè)的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)高效。提高種苗科技含量、提高種苗品種質(zhì)量，提高造林良種使用率，對(duì)推進(jìn)我區(qū)生態(tài)文明建設(shè)意義重大。我區(qū)從2009年，國(guó)家從2010年相繼啟動(dòng)了林木良種補(bǔ)貼試點(diǎn)工作。為了解此項(xiàng)政策執(zhí)行幾年來(lái)的效果如何，對(duì)新疆林業(yè)和生態(tài)保護(hù)起到了什么作用，我們先后前往和田、昌吉調(diào)研，通過(guò)深入調(diào)研思考分析，現(xiàn)將有關(guān)情況和政策建議報(bào)告如下，以供政策參考。

一、新疆林木良種補(bǔ)貼政策執(zhí)行情況及成效

我區(qū)特色林果業(yè)發(fā)展之初，由于起步規(guī)模大，速度快，自身的苗木供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上特色林果業(yè)發(fā)展的規(guī)模和速度。為滿足林果業(yè)發(fā)展需要，我區(qū)從外省區(qū)大量調(diào)入苗木，但由于苗木質(zhì)量和苗木的適應(yīng)性差，成活率低；品種混雜不清，一些品種需進(jìn)行二次改造凈化，增加了造林成本；調(diào)入的苗木價(jià)格較低，沖擊了我區(qū)的特色林果育苗，我區(qū)企業(yè)、個(gè)人育苗的積極性不高，削弱了我區(qū)自身的良種生產(chǎn)能力。供應(yīng)能力不足，已成為制約林地生產(chǎn)力提高的主要因素。

2009年，自治區(qū)經(jīng)過(guò)認(rèn)真調(diào)研，試點(diǎn)啟動(dòng)對(duì)適合我區(qū)種植的核桃、紅棗、石榴、巴旦姆、酸梅、香梨、杏、葡萄等八個(gè)樹種的25個(gè)優(yōu)良品種進(jìn)行補(bǔ)貼。2010年，財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局根據(jù)我區(qū)林木良種補(bǔ)貼試點(diǎn)工作開展情況，啟動(dòng)了林木良種補(bǔ)貼試點(diǎn)工作，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)林木良種基地和主要造林樹種的林木良種苗木培育單位進(jìn)行補(bǔ)貼，促進(jìn)造林良種苗木供應(yīng)能力的提高。截至目前，中央及自治區(qū)共安排資金17450萬(wàn)元，全區(qū)建設(shè)林木良種基地共89處，總面積1.78萬(wàn)畝，年出圃苗木7.86億株。全區(qū)良種苗木產(chǎn)量達(dá)到5.64億株，總產(chǎn)苗量19.51億株，良種苗木占到總產(chǎn)苗量的28.92%。全區(qū)主要造林樹種良種使用率達(dá)到82%。

（一）自治區(qū)良種補(bǔ)貼情況。一是自2009年自治區(qū)林木良種補(bǔ)貼實(shí)施以來(lái)，補(bǔ)貼資金規(guī)模、補(bǔ)貼品種、范圍和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐漸擴(kuò)大和提高。補(bǔ)貼資金規(guī)模由2009年的500萬(wàn)擴(kuò)大到現(xiàn)在的每年1200萬(wàn)左右。二是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。2009年特色林果良種造林、品種改良、良種繁育補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分別為60元/畝、40元/畝、300元/畝；2010年分別達(dá)到100元/畝、80元/畝、500元/畝。2009—2014年享受自治區(qū)林木良種補(bǔ)貼政策的面積達(dá)到391265畝，其中良種造林110435畝，品種改良213180畝，良種繁育67650畝。

（二）中央良種補(bǔ)貼情況。2010年，國(guó)家啟動(dòng)林木良種補(bǔ)貼試點(diǎn)工作，我區(qū)被納入試點(diǎn)地區(qū)。主要包括：一是對(duì)我區(qū)10處國(guó)家重點(diǎn)林木良種基地進(jìn)行補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)為：種子園600元/畝、種質(zhì)資源庫(kù)600元/畝、采穗圃300元/畝、試驗(yàn)林100元/畝、母樹林100元/畝。二是對(duì)主要造林樹種的林木良種苗木培育單位進(jìn)行補(bǔ)貼。補(bǔ)貼對(duì)象上， 2014年以前為自治區(qū)各級(jí)國(guó)有育苗單位，2015年擴(kuò)大為自治區(qū)各類所有制育苗單位。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)不同樹種給予不同補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，一般每株補(bǔ)貼0.2元，核桃、巴旦木、白蠟、杏李、蘋果、榛子每株良種苗木平均補(bǔ)貼0.5元。補(bǔ)貼面積、品種不斷擴(kuò)大，有力推進(jìn)了全區(qū)良種化進(jìn)程。2010年至2015年全區(qū)共補(bǔ)助種子園15100畝，母樹林4058畝，采穗圃39272畝，種質(zhì)資源庫(kù)8264畝，實(shí)驗(yàn)林14018畝，林木良種苗木38740萬(wàn)株。

（三）資金投入情況。2009—2015年，中央及自治區(qū)共安排資金17450萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)超過(guò)10%。其中：中央財(cái)政安排10300萬(wàn)元，自治區(qū)財(cái)政安排7150萬(wàn)元（見(jiàn)表1）。

（四）林木良種補(bǔ)貼政策成效。

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)明顯加強(qiáng)。全區(qū)種苗生產(chǎn)以良種工程建設(shè)為契機(jī)，引進(jìn)新技術(shù)，購(gòu)置新設(shè)備，加大科技投入，提高科技含量。我區(qū)建立的種子園、母樹林、采穗園生產(chǎn)的落葉松、云杉、樺樹、白蠟等，建立良種繁殖圃生產(chǎn)的核桃、紅棗、楊樹、沙棘等優(yōu)良苗木，為造林綠化使用良種起到了保障作用。在鞏固和發(fā)展國(guó)有育苗基地良種苗木生產(chǎn)地基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)全社會(huì)開展良種育苗，初步形成了以國(guó)有育苗基地為示范、股份合作和個(gè)體育苗多種所有制共同發(fā)展的良種苗木生產(chǎn)體系。如呼圖壁縣通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、土地租賃和公司、專業(yè)合作社集約化生產(chǎn)方式，目前已達(dá)14.6萬(wàn)畝，發(fā)展苗木花卉生產(chǎn)銷售公司20多家，苗木種植合作社187個(gè)，個(gè)體苗圃100個(gè)，輻射帶動(dòng)6000多農(nóng)戶、近3萬(wàn)人從事苗木花卉生產(chǎn)。

2.全區(qū)各地更加重視良種育苗。實(shí)施良種補(bǔ)貼政策以來(lái)，自治區(qū)不斷強(qiáng)化宣傳力度，部分試點(diǎn)單位大力營(yíng)建示范林，把良種優(yōu)勢(shì)直接展示在老百姓眼前，極大地激發(fā)了廣大林農(nóng)購(gòu)買良種、使用良種的熱情。同時(shí)，享受補(bǔ)貼的良種苗木比未享受良種補(bǔ)貼的苗木價(jià)格低，縮小了良種苗木與普通種苗木之間的價(jià)格差異，提高了林農(nóng)使用良種苗木的積極性，林農(nóng)們爭(zhēng)相競(jìng)購(gòu)良種苗，在部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了高價(jià)難求良種苗木的局面，如伊犁州林木良種繁育試驗(yàn)中心的楊樹良種苗木、吉木薩爾縣林木良種繁育試驗(yàn)中心的大果沙棘良種苗木和呼圖壁縣生態(tài)及園林綠化樹種苗木等，都打響了自己的品牌，產(chǎn)品供不應(yīng)求，社會(huì)對(duì)林木良種的需求節(jié)節(jié)攀升。

3.有力地推動(dòng)了特色林果業(yè)的發(fā)展。通過(guò)4年的補(bǔ)貼和其他良種生產(chǎn)扶持措施，特色林果良種苗木的本地化生產(chǎn)供應(yīng)能力大幅提高，紅棗、核桃等的良種苗木、穗條基本做到了自給自足，林果樹種造林良種使用率達(dá)到100%，質(zhì)量不斷提高。老果園和低質(zhì)林品種改良，因良種穗條供應(yīng)增大和補(bǔ)貼資金的扶持，改良速度明顯加快，為提升我區(qū)特色林果發(fā)展質(zhì)量和效益起到了積極的推動(dòng)作用。我區(qū)特色林果總面積已從2008年底的1400萬(wàn)畝增加到目前的2200多萬(wàn)畝，林果總產(chǎn)量達(dá)到650萬(wàn)噸，年產(chǎn)值近450億元。

4.帶動(dòng)農(nóng)民增收效果凸顯。2014年底，我區(qū)農(nóng)民人均林果收入增加到5000元以上，占農(nóng)民人均收入的20%以上，南疆部分地區(qū)達(dá)40%左右。如若羌縣利用良種補(bǔ)貼資金在酸棗苗上嫁接灰棗，嫁接第二年平均畝產(chǎn)量達(dá)50公斤以上，每畝收入達(dá)1000元以上。林果業(yè)成為該縣農(nóng)民增收的主要渠道，人均純收入超過(guò)2萬(wàn)元；伊犁州林木良種繁育試驗(yàn)中心通過(guò)良種補(bǔ)貼項(xiàng)目的實(shí)施，降低了良種苗木價(jià)格，滿足了伊犁州營(yíng)造10萬(wàn)余畝農(nóng)田防護(hù)林和速生豐產(chǎn)用材林對(duì)良種壯苗的需要。每畝每年可增產(chǎn)木材2立方米，可為當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收入6000余萬(wàn)元。

二、存在的問(wèn)題和困難

1.資金投入點(diǎn)多面散。目前林木良種補(bǔ)貼資金使用點(diǎn)多面散，每個(gè)項(xiàng)目平均補(bǔ)助10—40萬(wàn)元不等，有限的資金對(duì)龍頭企業(yè)、規(guī)?；N植、種植大戶扶持力度不足，影響了財(cái)政資金扶優(yōu)扶強(qiáng)、輻射帶動(dòng)作用發(fā)揮，也不符合中央加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合，集中財(cái)力辦大事的要求。

2.資金使用效益需加強(qiáng)。從近年投入資金來(lái)看，2009—2015年自治區(qū)累計(jì)安排17450萬(wàn)元。目前我區(qū)年良種苗木只占到總產(chǎn)苗量的28.92%，苗木信息不暢、宏觀調(diào)控能力不強(qiáng)，生產(chǎn)苗木品種較為單一，優(yōu)良品種數(shù)量和良種育苗面積不夠，不能滿足林業(yè)生產(chǎn)需求。特別是生態(tài)脆弱地區(qū)、鹽堿干旱地區(qū)的樹種選擇、品種選育和遺傳改良尤為急迫。

3.財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配性不強(qiáng)。資金多為“帶帽”下達(dá)，即：確定補(bǔ)助方式、指定建設(shè)地點(diǎn)、點(diǎn)明具體項(xiàng)目和使用內(nèi)容，導(dǎo)致項(xiàng)目與需求對(duì)接欠佳。部分地州林業(yè)主管部門對(duì)良種補(bǔ)貼政策的涵義和認(rèn)識(shí)還有明顯不足，沒(méi)有把良種基地建設(shè)當(dāng)作提高林業(yè)生產(chǎn)力的重要措施來(lái)抓，將林木良種補(bǔ)貼與建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)等同，政策效應(yīng)未能顯現(xiàn)。在實(shí)地調(diào)研中，洛浦縣、呼圖壁縣林業(yè)部門和苗木生產(chǎn)單位也反映不夠貼合實(shí)際。

4.種苗供給保障能力有待提升。一是良種基地建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，后續(xù)維護(hù)投入不夠，難以實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營(yíng)，效益較低。南疆多數(shù)地州良種基地地方配套資金難以到位。二是專業(yè)技術(shù)人員不足、專業(yè)培訓(xùn)開展不夠，制約林木良種發(fā)展。三是種苗企業(yè)發(fā)揮作用不明顯。我區(qū)林木種苗企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小、研發(fā)能力不強(qiáng)，林木種苗生產(chǎn)專業(yè)化、規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)械化程度還有待提高。

三、今后工作思路和建議

1.規(guī)劃先行。一是明確計(jì)劃目標(biāo)。認(rèn)真總結(jié)“十二五”期間林木種苗工作，結(jié)合當(dāng)前新一輪退耕還林、“三北”造林等重點(diǎn)林業(yè)工程建設(shè)，以及種苗產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，科學(xué)制定林木種苗產(chǎn)業(yè)中遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃，明確扶持重點(diǎn)和區(qū)域，分類管理、分區(qū)施策。二是編制滾動(dòng)預(yù)算。根據(jù)發(fā)展規(guī)劃，合理編制資金預(yù)算，分年度、分階段確定支持重點(diǎn)。三是建立項(xiàng)目庫(kù)。推動(dòng)各地建立林木良種補(bǔ)貼項(xiàng)目庫(kù)，并建立定期滾動(dòng)更新機(jī)制，促進(jìn)政策、資金與需求的對(duì)接，健全機(jī)制、規(guī)范運(yùn)作，提高資金效益。

2.突出支持重點(diǎn)。一是結(jié)合全區(qū)實(shí)際，分區(qū)域、分種類確定支持重點(diǎn)。合理界定政府和市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮生產(chǎn)主體作用，逐步減少或取消對(duì)市場(chǎng)化程度高、社會(huì)參與度高、經(jīng)濟(jì)效益明顯的樹種的扶持。重點(diǎn)扶持林業(yè)重點(diǎn)工程、重點(diǎn)防護(hù)林等以及解決農(nóng)民生計(jì)的退耕還林工程的林木重點(diǎn)需要及優(yōu)質(zhì)特色林果良種補(bǔ)貼。在南疆重點(diǎn)支持以核桃、紅棗、蘋果等為主特色林果樹種更新、改良；在北疆重點(diǎn)支持生態(tài)林、用材林以及撫育、更新，以及小漿果、枸杞等優(yōu)良品種的更新、推廣。二是加強(qiáng)林木良種基地建設(shè)，提高林木良種供種保障能力。以10個(gè)國(guó)家重點(diǎn)林木良種基地為依托，開展林木種質(zhì)資源收集、保護(hù)、利用研究，種苗生產(chǎn)新技術(shù)研究，新品種選育的研究。認(rèn)定一批自治區(qū)級(jí)林木良種基地，提高基地的良種供應(yīng)能力。三是加強(qiáng)林木種質(zhì)資源的保存和利用工作。積極開展珍稀瀕危樹種、特色鄉(xiāng)土樹種、沙生植物、野生樹種等種質(zhì)資源收集和保存，建立國(guó)家級(jí)和自治區(qū)級(jí)林木種質(zhì)資源庫(kù)和國(guó)家林木種質(zhì)資源數(shù)據(jù)分庫(kù)。四是充分利用新疆呼圖壁國(guó)家級(jí)苗木交易市場(chǎng)平臺(tái)，建設(shè)林木種苗信息和交易電子網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，擴(kuò)大新疆林木種苗在全國(guó)的影響力。

3.統(tǒng)籌整合資金。近年來(lái)，中央和自治區(qū)先后安排了森林生態(tài)效益補(bǔ)償、天保工程、造林補(bǔ)貼、林木良種補(bǔ)貼、森林撫育、“三北”造林等專項(xiàng)資金，要統(tǒng)籌整合，每年根據(jù)發(fā)展規(guī)劃，拿出一定規(guī)模資金支持?jǐn)U大補(bǔ)貼試點(diǎn)面積，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)對(duì)林木良種培育、品種改良、良種造林給予財(cái)政補(bǔ)貼，提升良種產(chǎn)量和質(zhì)量，降低良種生產(chǎn)使用成本，提高林木良種使用率，促進(jìn)林農(nóng)增收和現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)。

4.建立多元化投入機(jī)制。充分利用現(xiàn)有農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保平臺(tái)，通過(guò)財(cái)政貸款擔(dān)保杠桿效應(yīng)，解決林木種苗從業(yè)者資金來(lái)源問(wèn)題。充分發(fā)揮林業(yè)貸款貼息政策效應(yīng)，用足用好林業(yè)貸款貼息政策，向林木種苗產(chǎn)業(yè)發(fā)展傾斜。探索設(shè)立林業(yè)發(fā)展基金，通過(guò)優(yōu)惠政策引導(dǎo)、龍頭企業(yè)輻射帶動(dòng)，積極引導(dǎo)企業(yè)、農(nóng)牧民、社會(huì)閑散資金、金融資本多元化投入，支持林木種苗產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5.強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)。推進(jìn)資金監(jiān)管和項(xiàng)目執(zhí)行有機(jī)結(jié)合，減少資金撥付中間環(huán)節(jié)，按照“誰(shuí)申請(qǐng)用款誰(shuí)落實(shí)效益”的原則，實(shí)現(xiàn)“資金跟著項(xiàng)目走，項(xiàng)目跟著任務(wù)走”。加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資金效益發(fā)揮的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：新疆自治區(qū)財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處）

責(zé)任編輯：洪峰