我國(guó)土地資源管理體制中的存在問(wèn)題與對(duì)策研究

菅野

摘 要：伴隨著工業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等發(fā)展，我國(guó)的地方經(jīng)濟(jì)對(duì)土地的依賴程度有增無(wú)減，逐漸形成了一種土地財(cái)政經(jīng)濟(jì)模式。地方政府依靠“賣地”維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、養(yǎng)活龐大的公務(wù)員群體，不健全的政績(jī)考核制度、疏漏松散的監(jiān)管體系、壟斷式的土地市場(chǎng)模式使得“城市土地”陷入了依靠擴(kuò)張換取增長(zhǎng)的怪圈。本文就土地資源管理存在著諸多的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：土地管理 體制 問(wèn)題 對(duì)策

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，多方面因素不僅造成土地這一非可再生資源急劇減少，而且價(jià)格也成倍上漲。最近幾年，國(guó)家又出臺(tái)了相關(guān)土地政策，加強(qiáng)對(duì)土地使用的監(jiān)管，地方發(fā)展與土地之間產(chǎn)生了不可避免的矛盾。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，才能有效的緩解城市發(fā)展與土地的矛盾，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行和社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

一、當(dāng)前城市土地資源管理存在的問(wèn)題

1.土地管理未實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡

所謂占補(bǔ)平衡指的是對(duì)耕地進(jìn)行管理開(kāi)發(fā)的負(fù)責(zé)人，需要開(kāi)發(fā)多少土地，同時(shí)就一定要開(kāi)墾出相應(yīng)的土地并對(duì)其質(zhì)量進(jìn)行保證。但很多的土地開(kāi)發(fā)人員往往偷工減料，為了獲得建設(shè)項(xiàng)目的審批文件，并繼續(xù)獲得占用地?cái)U(kuò)充，--般很少對(duì)補(bǔ)充耕地具有的質(zhì)量進(jìn)行考慮而是隨意的對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)墾所以致使所開(kāi)發(fā)的土地很難滿足征用土地質(zhì)量的要求從而嚴(yán)重的影響著土地生產(chǎn)能力。此外還有一些土地負(fù)責(zé)人邊開(kāi)發(fā)整理邊拋荒油此一來(lái)既對(duì)原有土地資源產(chǎn)生了很大的破壞還會(huì)致使開(kāi)發(fā)資金出現(xiàn)浪費(fèi)。

2.土地管理為滿足可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展是指從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益著手在對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中，不僅要符合現(xiàn)代人需求，還不會(huì)對(duì)后代人對(duì)其具備的需求能力進(jìn)行損害從而對(duì)土地持續(xù)發(fā)展進(jìn)行保證。但是土地開(kāi)發(fā)需要大量的投資而且投資的周期比較長(zhǎng)很多的開(kāi)發(fā)人員往往急功近利，隨便的縮短投資周期，降低投資力度很少對(duì)被開(kāi)發(fā)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境以及環(huán)境因素的適應(yīng)能力進(jìn)行考慮，使當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡受到嚴(yán)重的破壞。例如在對(duì)土地進(jìn)行整理開(kāi)發(fā)的過(guò)程中只對(duì)政府文件中顯示的土地整改而沒(méi)有充分的對(duì)山坡與河流等生態(tài)環(huán)境規(guī)劃情況進(jìn)行考慮就會(huì)致使該區(qū)域的環(huán)境受到嚴(yán)重的破壞從而出現(xiàn)嚴(yán)重的資源浪費(fèi)情況。

3.“雙軌制”土地管理滋生眾多問(wèn)題

雙軌制土地管理主要是指：第一，按照土地有償使用制度，對(duì)土地資源資產(chǎn)出讓、轉(zhuǎn)讓進(jìn)行的管理；第二，沿用原有管理體制，針對(duì)劃撥使用的土地資源資產(chǎn)所實(shí)行的管理機(jī)制，這種城市土地資源管理模式在運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生了以下問(wèn)題。首先，各利益全體（小群眾集體、地方政府、事業(yè)單位、企業(yè)、個(gè)人）等在國(guó)家法律之外進(jìn)行大量的土地隱形交易，導(dǎo)致國(guó)有土地資源嚴(yán)重流失。其次，引發(fā)土地尋租，滋生腐敗。地方政府擁有對(duì)土地?fù)碛袩o(wú)可爭(zhēng)辯的支配權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)無(wú)論于公于私，都可以通過(guò)強(qiáng)制行政力劃撥城市土地使用權(quán)，整個(gè)利益鏈條中必然產(chǎn)生腐敗。最后，造成國(guó)家對(duì)土地調(diào)控的效果不佳。土地管理制度自身存在的問(wèn)題沒(méi)有解決，給“上有政策、下有對(duì)策”的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。宏觀調(diào)控被變相的“綁架”，國(guó)家難以從市場(chǎng)上獲得真實(shí)有效的土地信息。

4. 城市發(fā)展缺乏合理長(zhǎng)期規(guī)劃造成土地資源浪費(fèi)

城市規(guī)劃是城市發(fā)展的前提條件，科學(xué)、合理、正確、長(zhǎng)期的規(guī)劃不僅能夠促進(jìn)城市市容市貌的改變，而且對(duì)于改善人們生活環(huán)境、協(xié)調(diào)各個(gè)行業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)條件。國(guó)外一些著名的城市，如紐約、倫敦、巴黎等無(wú)不是精心規(guī)劃歷經(jīng)百年而不衰，但是中國(guó)的城市規(guī)劃是在行政干預(yù)的基礎(chǔ)上完成的：第一，為了提升業(yè)績(jī)，地方政府在沒(méi)有科學(xué)論證規(guī)劃的基礎(chǔ)上，盲目的招商引資、大上項(xiàng)目，導(dǎo)致城市土地資源不合理的開(kāi)發(fā)利用，浪費(fèi)嚴(yán)重；第二，官員的升遷影響城市土地應(yīng)用，地方領(lǐng)導(dǎo)在位時(shí)間較短，主政期間進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。當(dāng)其離職時(shí)，新領(lǐng)導(dǎo)會(huì)推翻原有法案重新規(guī)劃，這就造成了“你方唱罷我登場(chǎng)”的混亂局面，城市土地資源浪費(fèi)也是順理成章。

5. 城市土地市場(chǎng)規(guī)范不健全

我國(guó)的城市土地市場(chǎng)分為三級(jí)，一級(jí)市場(chǎng)是指國(guó)家以土地所有者的身份通過(guò)招標(biāo)、協(xié)議、拍賣等方式將土地一定年限的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給使用者，土地使用者向政府繳納出讓金，有一定的壟斷意義；二級(jí)市場(chǎng)是指已獲得土地使用權(quán)的集體、企業(yè)或個(gè)人直接將土地或在土地上所建的建筑投入市場(chǎng)進(jìn)行交易；三級(jí)市場(chǎng)是指在二級(jí)市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，以房屋產(chǎn)權(quán)交易的方式對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行支配。國(guó)家對(duì)城市土地資源總體策略是：擁有控制一級(jí)市場(chǎng)，放寬二級(jí)、三級(jí)市場(chǎng)的管理。由于我國(guó)的城市土地資源市場(chǎng)發(fā)展不成熟，一級(jí)市場(chǎng)帶有壟斷性，二、三級(jí)市場(chǎng)缺乏有效的規(guī)范，發(fā)展比較混亂。加上近年來(lái)我國(guó)發(fā)地產(chǎn)行業(yè)投資火爆，一級(jí)市場(chǎng)的土地供應(yīng)難以滿足下游市場(chǎng)的需求。受短期發(fā)展利益的刺激，地方政府無(wú)形之中放松了對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的管控，造成城市土地使用亂象產(chǎn)生。

二、土地資源管理機(jī)制創(chuàng)新建議

1. 確保農(nóng)民利益。土地開(kāi)發(fā)管理一定要把農(nóng)民的利益當(dāng)作基礎(chǔ)，既要與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整相適應(yīng)還需要與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相結(jié)合并結(jié)合特色農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)與生態(tài)農(nóng)業(yè)使其互相促進(jìn)，共同發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民切實(shí)利益與投資單位利益的共同發(fā)展。

2.確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。生態(tài)環(huán)境是人類能夠賴以生活的必備品，所以對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)是至關(guān)重要的。開(kāi)發(fā)管理土地的過(guò)程中，需要把林業(yè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃有機(jī)的結(jié)合真正意義的實(shí)現(xiàn)生態(tài)型規(guī)劃。由此既要把城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)工作做好，還需要重視農(nóng)業(yè)基本建設(shè)，并使農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)建設(shè)有機(jī)的融合在一起，以此形成統(tǒng)一和諧的整體，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益以及資源的統(tǒng)一。

3. 改革城市土地資源管理機(jī)制 。首先，打破原有的“雙軌制”土地使用制度和土地資源管理機(jī)制。對(duì)當(dāng)前相對(duì)模糊的土地使用方案予以裁撤、合并，創(chuàng)建一元化的土地管理制度，進(jìn)一步明確實(shí)施細(xì)則。其次，進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查。根據(jù)實(shí)際問(wèn)題加強(qiáng)土地使用立法，擴(kuò)大法律對(duì)土地管理的覆蓋范圍，避免出現(xiàn)隱形交易。第三，將土地使用納入政績(jī)考核，責(zé)任到人，保證國(guó)家宏觀調(diào)控的實(shí)施效力。

4. 借鑒新進(jìn)經(jīng)驗(yàn)合理規(guī)劃城市布局 。吸取國(guó)外城市規(guī)劃的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以我為主、為我所用，切實(shí)做好本地區(qū)的城市布局工作。在新城開(kāi)發(fā)和舊城改造過(guò)程中要樹(shù)立長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)地方實(shí)際需求有條理有步驟的開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)，杜絕盲目性的大拆大建。另外，建立城市土地使用評(píng)估機(jī)構(gòu)，賦予該機(jī)構(gòu)否決權(quán)利，

對(duì)地方政府不科學(xué)、短視的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行“過(guò)濾”。最后，加強(qiáng)此方面的體制監(jiān)督、社會(huì)舉報(bào)，讓城市土地使用在“公平、公正、公開(kāi)”的環(huán)境下運(yùn)轉(zhuǎn)。

5 完善創(chuàng)新城市土地市場(chǎng)規(guī)范

根據(jù)當(dāng)前土地三級(jí)市場(chǎng)的具體情況，有針對(duì)性的設(shè)定管理規(guī)范。一方面，將土地所有權(quán)與使用權(quán)進(jìn)一步的剝離，提高一級(jí)市場(chǎng)的市場(chǎng)化程度，打壓二、三級(jí)市場(chǎng)土地交易亂象；另一方面，創(chuàng)新對(duì)二、三級(jí)市場(chǎng)的規(guī)范管理，將現(xiàn)有規(guī)范進(jìn)行多元化擴(kuò)展，在適應(yīng)下游市場(chǎng)發(fā)展的同時(shí)，增加對(duì)其控制力，為國(guó)家對(duì)城市土地調(diào)控、房地產(chǎn)市場(chǎng)改革創(chuàng)造條件。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)土地資源緊缺、流失、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，關(guān)鍵在于管理機(jī)制問(wèn)題。只有改革創(chuàng)新原有機(jī)制，才能緩解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的土地壓力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：

菅 野 （1980-），男，漢族，黑龍江省五大連池市人，學(xué)士，黑龍江省國(guó)土資源勘測(cè)規(guī)劃院 工程師。

（作者單位：黑龍江省國(guó)土資源勘測(cè)規(guī)劃院

黑龍江哈爾濱市 150028）