基于與績效評價聯(lián)動的科技投入機制研究

勞富順 曹會勤

摘 要：針對我國科技高投入低產(chǎn)出的現(xiàn)狀，分析科技投入績效評價對于科技投入產(chǎn)出的效應(yīng)，剖析我國科技投入機制存在的問題，提出了在改革科技投入模式、完善科技投入績效評價體系的基礎(chǔ)上，進一步建立績效評價與科技投入聯(lián)動機制的創(chuàng)新改革思路。

關(guān)鍵詞：科技投入 績效評價 聯(lián)動機制

基金項目：廣東省自然科學(xué)基金項目“基于雙向反饋互動的科技投入績效評價體系研究”（S2013010011523）

改革開放以來，我國提出了“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的理念，實行科技興國戰(zhàn)略方針，不斷加大對科技的投入，據(jù)中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院最新發(fā)布的《國家創(chuàng)新指數(shù)報告2013》顯示，我國研發(fā)經(jīng)費達到10298.4億元，穩(wěn)居世界第3位，占全球份額由2000年的1.7%迅速提高到11.7%，與美國、日本的差距進一步縮??；研發(fā)人員全時當(dāng)量達到324.7萬人年，居世界首位，占到全球總量的29.2% 。但不斷增長的科技人力物力的投入并沒有帶來相應(yīng)的科技產(chǎn)出，真正重大科技成果的產(chǎn)出乏善可陳，科技成果轉(zhuǎn)化率低，科研經(jīng)費管理混亂，這些問題一直被社會所詬病。

政府有關(guān)管理部門也很早就意識到科技投入與產(chǎn)出不配比的問題，借鑒了西方發(fā)達國家的先進管理經(jīng)驗，引進科技投入績效評價，并不斷加以完善。目前，我國績效評價工作體系不可謂不完整，付出了人力物力也不可謂不多，但科技投入績效評價似乎并沒有對科技投入的產(chǎn)出帶來立竿見影的促進效果。

筆者認為，要發(fā)揮科技投入績效評價的引導(dǎo)作用，改變科技投入低產(chǎn)出、低效率的局面，應(yīng)該從機制體制上對科技投入進行改革創(chuàng)新，強化績效評價與科技投入的結(jié)合。

一、我國科技投入績效評價的效應(yīng)分析

我國科技評價工作起步于1986年，績效評價工作則從2001年開始試點，2005年，財政部對中央部門支出績效評價進行了規(guī)范，明確評價對象、范圍和基本方法。至此，績效評價工作進入全面推廣和趨于完善的階段。從科技投入績效評價實施以來，究竟對科技投入的產(chǎn)出起到多大的作用呢？為了科學(xué)衡量科學(xué)投入產(chǎn)出效益，我們以2006-2013年度數(shù)據(jù)為樣本，選取R&D經(jīng)費內(nèi)部支出、R&D人員全時當(dāng)量作為科技投入指標，選取國外主要檢索工具收錄中國科技論文數(shù)、專利申請受理數(shù)、專利申請授權(quán)數(shù)、技術(shù)市場成交合同金額作為科技產(chǎn)出指標。

表1 2006—2013年度科技投入與產(chǎn)出分析

數(shù)值

指標 2006年度 2013年度 增長率

科技投入指標

R&D經(jīng)費內(nèi)部支出 3003.10 11846.60 294.48%

R&D人員全時當(dāng)量 150.25 353.28 135.13%

科技產(chǎn)出指標

國外主要檢索工具

收錄中國科技論文數(shù) 171878 394661 129.62%

專利申請受理數(shù) 470342 2234560 375.09%

專利申請授權(quán)數(shù) 223860 1228413 448.74%

技術(shù)市場成交合同金額 18181813 74691254 310.80%

注：國外主要檢索工具收錄中國科技論文數(shù)因2013年度數(shù)據(jù)尚未統(tǒng)計公布，故采用2012年度數(shù)據(jù)。

表1數(shù)據(jù)顯示，2006-2013年間，隨著科技投入的加大，科技產(chǎn)出各項指標呈現(xiàn)不同程度的增長，其中：專利申請受理數(shù)、專利申請授權(quán)數(shù)、技術(shù)市場成交合同金額指標增長率大于科技投入增長率，而國外主要檢索工具收錄中國科技論文數(shù)增長率則小于科技投入增長率。另外，據(jù)統(tǒng)計，目前我國每年有省部級以上的科技成果3萬多項，但是能大面積推廣產(chǎn)生規(guī)模效益的僅占10%-15%；每年的專利技術(shù)有7萬多項，但專利實施率僅為10%左右。一些耗費大量人力、物力、財力研究出的科技成果，甚至被鑒定“國內(nèi)首創(chuàng)”、“國際領(lǐng)先”，卻都被束之高閣。

數(shù)據(jù)分析說明，科技投入績效評價實施以來，科技產(chǎn)出在“量”上得以提升，但并沒有帶來“質(zhì)”的嬗變，科技成果轉(zhuǎn)化率一直在低位徘徊，科技產(chǎn)出沒有高效地創(chuàng)造市場價值，科技投入績效評價還沒有發(fā)揮出應(yīng)有的引導(dǎo)、激勵、孵化等作用，績效評價對于科技投入產(chǎn)出的效應(yīng)作用不夠明顯。

二、我國科技投入機制存在的問題

（一）科技投入導(dǎo)向不科學(xué)

在科技投入管理上，我國科技管理一直存在著“重立項、輕驗收”的導(dǎo)向，很多科研人員和科研團隊從自身利益出發(fā)，把過多精力放在跑項目上，科研工作追求“短平快”，形成了浮躁的科研風(fēng)氣，導(dǎo)致科研成果重數(shù)量、輕質(zhì)量，缺少高端科技創(chuàng)新和技術(shù)突破；在科技投入方向上，重試驗發(fā)展，輕基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，以2013年度R&D經(jīng)費投入為例，基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗發(fā)展經(jīng)費占R&D經(jīng)費總量的比重分別為4.7%、10.7%和84.6%，在投入結(jié)果上與發(fā)達國家呈倒置比例，在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究投入不足，導(dǎo)致科技團隊和科技人員在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究上缺乏研究動力和資金保障，難以產(chǎn)生大量的先進原創(chuàng)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究成果，科技進步主要依賴于消化吸收外部技術(shù)。

（二） 科技投入立項論證不充分。

在我國科技管理體系中，立項是決定科技經(jīng)費投入的主要手段，但一直以來，立項申報和審批都沒有經(jīng)過充分的科學(xué)論證，立項工作表面化，走過場。一方面是項目申報人對于立項的可行性分析沒有花費足夠的時間和精力深入地進行項目立項的可行性分析，另一方面，立項審批部門對于立項的評價大多數(shù)只限于項目申報書的書面材料，沒有科學(xué)的論證。

（三）第三方評價機制有待完善

第三方評價起源于西方發(fā)達國家，經(jīng)過多年實踐證明，對于保證科技活動的健康發(fā)展具有不可替代的作用，我國正在逐步引進第三方評價機制。但長期以來，我國科技投入政策制定和項目立項都是以政府為主導(dǎo)的，近年來，雖然成立或認定科技評價和咨詢機構(gòu)，但多數(shù)是科技系統(tǒng)下屬單獨，真正具有“第三方”立場的機構(gòu)不多，難以發(fā)揮第三方評價的獨立作用。同時，我國還缺乏第三方評價的法律和政策土壤，第三方評價的權(quán)威性和獨立性沒有得到維護，政府部門越位和強勢還沒有得到有效的遏制。

（四）績效評價結(jié)果沒有充分與經(jīng)費投入掛鉤

我國績效評價活動已經(jīng)開展多年，績效評價活動日趨成熟，但績效評價對促進科技投入效益和效率的作用還沒有明顯體現(xiàn)，問題不在績效評價工作本身，而在于績效評價結(jié)果沒有得到有效利用。

科技項目的開展大致可分為立項、研究、驗收三個環(huán)節(jié)，科技經(jīng)費往往在立項后就全部劃撥，而績效評價一般在驗收環(huán)節(jié)或者驗收后進行，科技經(jīng)費投入完全取決于立項審批，而與績效評價完全脫節(jié)。其結(jié)果，一方面，錯誤引導(dǎo)科技人員重立項而輕績效，把主要精力放在跑項目立項，對項目的研究過程和結(jié)果投入精力不夠，只求驗收通過，不求精益求精，直接影響科技成果的質(zhì)量；另一方面，由于績效評價結(jié)果不與科技經(jīng)費投入掛鉤，沒有形成獎懲的激勵機制，導(dǎo)致科技管理人員和科技研究人員對項目績效評價重視不夠，科技績效評價工作流于形式，不能深入、客觀地評價科技投入的績與效。

三、完善我國科技經(jīng)費投入機制的對策

（一）改革科技投入模式

現(xiàn)行的科技投入模式單一、僵化，不利于提高科技投入效率和科技成果轉(zhuǎn)化，實踐證明，科技投入模式已經(jīng)落后于科技發(fā)展的需求，急需打破現(xiàn)有模式，建立更加科學(xué)、高效的科技投入新模式。

1、分類管理?？萍蓟顒影葱再|(zhì)可分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、科技產(chǎn)業(yè)化，不同的科技活動類別具有不同的特點，在科技投入上也需要區(qū)別對待，進行分類管理。基礎(chǔ)研究具有顯性成本低、研究周期長、績效不確定性大等特點，應(yīng)以研究前期和期中投入為主，績效評價結(jié)果獎勵為輔，確?；A(chǔ)研究的資金投入，減少基礎(chǔ)研究的功利化和短期行為；應(yīng)用研究相對基礎(chǔ)研究而言，目的性強，研究周期短，績效明確，并且研究顯性成本較大，應(yīng)在投入上保證研究基本條件的情況下，更加突出績效評價結(jié)果；科技產(chǎn)業(yè)化一般以企業(yè)為主，投入大，但一旦成功，會帶來明顯的經(jīng)濟效益，應(yīng)以政策鼓勵和引導(dǎo)為主，適當(dāng)給予一些前期啟動成本補償，降低企業(yè)科技產(chǎn)業(yè)化的負擔(dān)。

2、分次下達?，F(xiàn)行科技投入一般是在項目立項后一次性下達科技經(jīng)費，使得科技經(jīng)費投入決定于項目立項，而不是科技成果質(zhì)量，誤導(dǎo)科技人員把重點放在爭取項目立項上，而對項目成果質(zhì)量不夠重視，導(dǎo)致科技投入與科技成果脫節(jié)。因此，科技投入應(yīng)改為分次下達，將科技投入后移，在審批通過立項后預(yù)下達一部分，作為項目啟動和開展的基本保障經(jīng)費，剩余部分等驗收后再行下達。金額較大、研究時間較長的項目可以按進度逐年下達。

3、獎補并行。對于科技經(jīng)費投入的內(nèi)涵，我們在觀念和管理上一直視為對科技活動的成本補償，包含科技活動中的材料費、差旅費、勞務(wù)費和其他相關(guān)費用，但由于科技經(jīng)費預(yù)算不實，項目經(jīng)費往往比項目研究的實際需要要多，造成科技人員為了用完項目經(jīng)費而虛列費用、轉(zhuǎn)移支付等違規(guī)行為。因此，很有必要對科技經(jīng)費投入的內(nèi)涵和外延進行重新定義，將其中一部分經(jīng)費轉(zhuǎn)化為科技獎勵，允許科技人員通過科技成果取得合理的個人報酬，這部分獎勵在科技項目驗收后，根據(jù)項目成果質(zhì)量分配，形成激勵機制。

（二）完善科技投入績效評價體系

現(xiàn)行科技投入績效評價工作的科學(xué)性不足和效率低下是影響科技投入績效評價的應(yīng)用效果，使得績效評價沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效用，應(yīng)進一步改革和完善，形成更為科學(xué)、高效的科技投入績效評價體系。

1、建立健全科技立項與評價分離機制。把科技評價職能從科技行政主管部門剝離，由人大等監(jiān)督部門組織實施，改變現(xiàn)行科技行政主管部門既是立項部門，又是評價組織部門的雙重角色。同時，聘請第三方的民間機構(gòu)作為評審機構(gòu)，引入市場機制，減少行政和人情干預(yù)，確保評價結(jié)果的客觀性和獨立性。

2、探索建立科技項目驗收、科技評價和項目績效評價的融合體系。目前，項目驗收、科技評價、科技項目績效評價工作都是獨立組織開展，導(dǎo)致三項工作相互脫節(jié)，三項工作中交叉的部分內(nèi)容重復(fù)進行，又造成人力物力的資源浪費，使得科技活動的事后管理出現(xiàn)多頭管理、工作繁雜、效率低下的局面，牽扯了科技活動組織者和承擔(dān)者過多的精力。因此，應(yīng)探索建立科技項目驗收、科技評價和項目績效評價的融合體系，主要包括：明確各項評價活動的分工，做到邊界清晰、各有側(cè)重，減少重復(fù)評價；加強信息和數(shù)據(jù)的互相傳遞和利用，達成資源共享；探索三項工作互相配合開展的機制，形成相互呼應(yīng)的共鳴并行體系。

3、利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立評價信息平臺，形成資源共享。所有績效評價活動的數(shù)據(jù)收集、分析都通過信息平臺處理，消除數(shù)據(jù)孤島，形成數(shù)據(jù)整合。信息平臺既可以收集歷史數(shù)據(jù)和類比指標，為科技評價提供科學(xué)的依據(jù)；可以形成數(shù)據(jù)在不同評價活動之間的共享，提高評價工作的效率；還可以通過信息平臺實行信息公開，增加績效評價活動的公開性、透明度，讓績效評價結(jié)果接受公眾監(jiān)督，促進評價結(jié)果的科學(xué)性和客觀性。

（三）建立績效評價與科技投入的聯(lián)動機制

建立績效評價與科技投入的聯(lián)動機制，關(guān)鍵在于制度設(shè)計，形成制度規(guī)范和保障。第一、把績效評價結(jié)果作為制定科技投入決策、計劃的重要參考，根據(jù)績效評價結(jié)果引導(dǎo)科技投入方向和領(lǐng)域；第二、在科技投入分配上考慮績效評價結(jié)果的優(yōu)劣，在科技投入上形成績效激勵機制；第三、根據(jù)科技投入情況確立績效總體目標，再向下層層分解，形成科技項目績效目標，保證科技投入績效總體目標的實現(xiàn)。通過加強科技經(jīng)費投入與績效評價的關(guān)聯(lián)，進一步搭建科技投入體系和績效評價體系的有效溝通橋梁，形成績效評價結(jié)果與科技投入決策相互作用的雙向反饋互動系統(tǒng)。如圖1：

圖1 績效評價與科技投入的聯(lián)動機制

建立績效評價與科技投入的聯(lián)動機制，實行科技投入要與績效掛鉤，充分發(fā)揮科技績效評價在科技投入上的引導(dǎo)、激勵作用，可以激發(fā)科技活動的活力，加大科技投入的產(chǎn)出。

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作者簡介：

勞富順 （1974-），男，廣東廉江人，學(xué)士，高級會計師，主要研究方向：經(jīng)濟管理、財稅政策。

曹會勤 （1976-），女，河南安陽人，博士研究生，講師，主要研究方向：科技金融、區(qū)域金融與經(jīng)濟增長。