關(guān)于建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的幾點(diǎn)思考

作者簡(jiǎn)介：王振（1987.06- ），男，漢，湖北崇陽(yáng)人，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)在讀研究生。

摘要：隨著我國(guó)法治社會(huì)的逐步發(fā)展，法治觀念深入人心，行政裁量權(quán)的行使因其存在較大的隨意性裁量空間等問(wèn)題而為人所詬病，因此建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度十分必要。

關(guān)鍵詞：依法行政；規(guī)范行政權(quán)；行政裁量權(quán)基準(zhǔn)

一、建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的必要性

（一）為落實(shí)《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的需要

建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度不僅是建設(shè)法治政府和法治中國(guó)的必然要求，也是加強(qiáng)基層政府及其部門依法行政和更加深入推行行政執(zhí)法責(zé)任制必不可少的內(nèi)容。2014年10月23日，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確規(guī)定，要建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。這是中央再一次提到建立行政裁量基準(zhǔn)制度，表明了中央對(duì)建立健全行政裁量基準(zhǔn)制度的決心，也預(yù)示著我國(guó)法治的一大進(jìn)步。正如有人指出：“裁量基準(zhǔn)制度的興起，已經(jīng)成為我國(guó)行政改革與政府再造的一個(gè)重要符號(hào)，并被視為公共行政領(lǐng)域的科學(xué)化、民主化、公正化的重要制度創(chuàng)新?！雹俳⒔∪姓昧炕鶞?zhǔn)制度是《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的重要組成部分，因此建立健全行政裁量基準(zhǔn)制度就是落實(shí)《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。

（二）為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)裁量權(quán)授權(quán)目的的需要

行政裁量權(quán)的行使在一定程度是與裁量權(quán)授權(quán)目的是一致的，但是這種立法目的或者說(shuō)初衷與行政部門及其工作人員行使裁量權(quán)過(guò)程中的出發(fā)點(diǎn)在很多情況下是不一樣的，帶有“私意”。行政裁量是行政部門行使為了有效實(shí)現(xiàn)行政管理和更好更有效率地實(shí)現(xiàn)公共利益和保護(hù)相對(duì)人的合法利益，但其的確是一把雙刃劍。從善的一面講，行政裁量權(quán)的合法、適當(dāng)行使有利于實(shí)現(xiàn)法定的行政目標(biāo)，追求實(shí)質(zhì)正義；從壞的一面講，行政部門有其工作人員頭頂法律之名，“依法利用”裁量權(quán)行使的裁量空間為自己濫用權(quán)力和私利等服務(wù)。

（三） 規(guī)范行政權(quán)行使的需要

按照權(quán)力來(lái)自人民的理論，行政裁量權(quán)是人民賦予行政部門在法定范圍內(nèi)所享有的一定選擇余地的處置權(quán)力，它是行政權(quán)力的重要組成部分，是行政主體提高行政效率所必需的權(quán)限。行政裁量權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)行政行政權(quán)的一種自主權(quán)力，這種權(quán)力應(yīng)該得到尊重。但行政權(quán)力的行政離不開(kāi)人的作用，人作出一定行為是與個(gè)人的情感、工作能力、認(rèn)識(shí)能力、知識(shí)水平?jīng)_突、道德水準(zhǔn)、利益等因素息息相關(guān)的，即使是依法在一定范圍內(nèi)行使行政權(quán)力，也有可能形成同種情況得出差距很大的結(jié)果，況且還有現(xiàn)行法律規(guī)定的不確定等因素。如我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定，對(duì)相對(duì)人采取何種處罰手段要考慮的因素主要包括立法目的、性質(zhì)、社會(huì)危害性等。如該法第4條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。”該法27條又規(guī)定，違法行為還得考慮有沒(méi)有造成“嚴(yán)重后果”。由于法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)和抽象，具體執(zhí)法中不得不主要依靠行政機(jī)關(guān)自我制定的“裁量基準(zhǔn)”的指導(dǎo)和執(zhí)法者依經(jīng)驗(yàn)的自我判斷。由于現(xiàn)代行政的復(fù)雜性日益增加，這些不確定性的概念在很大程度上阻礙了行政權(quán)力的行使。因此要減少“同案不同結(jié)果”的現(xiàn)象，必須慢慢規(guī)范和縮小行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)自由裁量的空間，而行政裁量基準(zhǔn)制度是實(shí)現(xiàn)規(guī)范和縮小行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)自由裁量的空間的重要途徑。

二、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的現(xiàn)狀

（一）行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度在實(shí)踐中的發(fā)展

首先，從中央的文件看，行政裁量基準(zhǔn)制度是不斷地被認(rèn)可、推進(jìn)和明確?，F(xiàn)以時(shí)間為序，對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理。2004年，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定：“行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)”；2006年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議 健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要對(duì)行政部門的行政裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化、量化和規(guī)范，防止濫用行政裁量權(quán)；2007年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)市縣政府依法行政工作會(huì)議，明確要求推行行政處罰裁量基準(zhǔn)制度；2008年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)縣市政府依法行政的決定》規(guī)定：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行梳理，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，對(duì)行政裁量權(quán)予以細(xì)化，能夠量化的予以量化，并將細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布、執(zhí)行；等等。至2014年10月23日，中國(guó)共產(chǎn)黨第18屆中央委員會(huì)第4次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出要“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度?！?/p>

其次，從地方制定的規(guī)范性文件看，地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政裁量基準(zhǔn)制度更是層出不窮。2004年2月，浙江省金華市公安局出臺(tái)的《關(guān)于推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的意見(jiàn)》，這是第一次我國(guó)行政裁量制度在基層執(zhí)法中的嘗試，該《意見(jiàn)》中的一些有益有效的規(guī)定，如分格分檔控制裁量制度就已經(jīng)被立法者所采納，在《治安管理處罰法》得到體現(xiàn)。2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序規(guī)定》是目前我國(guó)大陸地區(qū)首個(gè)地方性行政程序法規(guī)對(duì)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)有具體規(guī)定，如行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定機(jī)關(guān)、制定程序以及執(zhí)法主體有關(guān)義務(wù)等。2009年4月，廣州市人民政府通過(guò)的《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》，是我國(guó)首部對(duì)行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)進(jìn)行全面性、專門性規(guī)定的地方政府規(guī)章，該《規(guī)定》不僅囊括了行政處罰、行政許可等非常常見(jiàn)的行政行為，還包括行政征收、行政強(qiáng)制、行政裁決、非行政許可審批、行政給付等行政行為。在這以前，雖然各地方和國(guó)務(wù)院有關(guān)部委的規(guī)范性文件已經(jīng)有不少涉及到規(guī)范行政自由裁量權(quán)，但主要包括二種，即行政處罰自由裁量權(quán)和行政許可自由裁量權(quán)，這二者中又是以規(guī)范行政處罰裁量權(quán)為主。以上這幾個(gè)規(guī)范行政裁量權(quán)的地方性規(guī)范性文件僅是各地方關(guān)于行政裁量權(quán)制度實(shí)踐中的代表。

（二）行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度存在的問(wèn)題

2009年10月19日，法制日?qǐng)?bào)主辦的《法制網(wǎng)》刊發(fā)一篇題為《規(guī)范行政裁量權(quán)尚有5大問(wèn)題》②的文章，文章指出實(shí)踐中行政裁量權(quán)行使時(shí)還存的5大問(wèn)題，大致如下：（1）在思想上認(rèn)識(shí)不夠。有些地區(qū)和部門，對(duì)規(guī)范行政裁量權(quán)的必要性、重要性、緊迫性，認(rèn)識(shí)不到位。（2）地方或者部門保護(hù)主義。某些地區(qū)和有的部門以規(guī)范行政裁量權(quán)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等為名，但是當(dāng)碰到涉及公共安全，環(huán)境、資源保護(hù)等領(lǐng)域的地方和部門利益的違法問(wèn)題時(shí)，卻是“睜一只眼閉一只眼”，特殊對(duì)待，行地方保護(hù)主義之實(shí)。（3）裁量權(quán)規(guī)范凌亂。有的部門和地區(qū)制定凌亂的裁量權(quán)主要有二種表現(xiàn)形式：一是沒(méi)有制定行政裁量權(quán)適用規(guī)則做指導(dǎo)就敢制定裁量基準(zhǔn)；二是制定政裁量基準(zhǔn)沒(méi)有法律依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，或適用規(guī)則被裁量基準(zhǔn)替代，甚至同一地區(qū)或者部門制定的裁量基準(zhǔn)之間都存在矛盾等。（4）保障機(jī)制不健全。有的地區(qū)和部門沒(méi)有建立和完善與規(guī)范行政執(zhí)法程序有機(jī)結(jié)合的制度體系和缺乏監(jiān)督檢查等保障機(jī)制。（5）行政執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法有漏洞。有的行政部門的執(zhí)法人員的個(gè)人職業(yè)素質(zhì)還不高，執(zhí)法時(shí)帶有特權(quán)思想，高高在上，辦事效率低，更有甚者在執(zhí)法中濫用職權(quán)甚至徇私枉法。筆者認(rèn)為，以上2009年存在的問(wèn)題至今依舊存在，沒(méi)有得到解決，甚至有滋生出更多的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，這些問(wèn)題只是表面現(xiàn)象，根本問(wèn)題是我國(guó)至今還沒(méi)有建立的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，更不要說(shuō)是較為完善的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度了。雖然，2009年國(guó)務(wù)院做出了一定的舉動(dòng)，于10月向下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范行政裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》征求意見(jiàn)稿，該意見(jiàn)稿不僅規(guī)定了什么是行政裁量權(quán)、行政裁量基準(zhǔn)、行政裁量適用規(guī)則等內(nèi)容，還規(guī)定了行政裁量權(quán)的制定主體、《關(guān)于規(guī)范行政裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的法律效力、行政裁量權(quán)行使時(shí)應(yīng)該遵循的基本原則等內(nèi)容，但是此《指導(dǎo)意見(jiàn)》至今未出臺(tái)。目前，我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)制度的現(xiàn)狀是我國(guó)中央有政策文件，地方有規(guī)制及實(shí)踐，但就是缺少中央立法進(jìn)行全局性、統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)制。

三、建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的幾點(diǎn)思考

（一）建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度

1.盡早出臺(tái)相關(guān)法律文件

中央制定出臺(tái)關(guān)于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的法律規(guī)范，是建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的基礎(chǔ)。制定專門的法律在原來(lái)行政法律、法規(guī)以及其他規(guī)范性文件的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。早在2009年，國(guó)務(wù)院《規(guī)范行政裁量權(quán)指導(dǎo)意見(jiàn)》征示意見(jiàn)稿就頒布，讓人看到了中央在規(guī)范行政裁量權(quán)的一些動(dòng)作，但是至今也未出臺(tái)，不免讓人覺(jué)得可惜。1946年美國(guó)正式頒布的《聯(lián)邦行政程度法》，就被譽(yù)為控制美國(guó)行政裁量權(quán)的利器。③此前湖南省出臺(tái)的《行政程序法》也對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)進(jìn)行了規(guī)范，起到了很好的作用。筆者認(rèn)為現(xiàn)在我國(guó)既有國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，又有國(guó)內(nèi)的地方立法的實(shí)踐取得好的成果，更有中央政策的明確提出“建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”④的多重有利條件下，建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)法律機(jī)制已經(jīng)勢(shì)在必行，時(shí)機(jī)相當(dāng)成熟。但是國(guó)家在對(duì)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)進(jìn)行立法時(shí)，應(yīng)要著重考慮保持行政裁量權(quán)基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)適用的全局性和細(xì)化性的統(tǒng)一。

（二）健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)

1.裁量權(quán)基準(zhǔn)制定過(guò)程的公眾參與機(jī)制

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是為行政機(jī)關(guān)更好的執(zhí)法而生，其內(nèi)容自然應(yīng)合乎現(xiàn)實(shí)需要，其制定過(guò)程應(yīng)有開(kāi)放的參與機(jī)制，集各界之智慧，以保證裁量權(quán)裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性、科學(xué)性和社會(huì)現(xiàn)實(shí)性。公眾雖然不必然會(huì)與行政裁量權(quán)基準(zhǔn)發(fā)生直接的聯(lián)系，但是很有可能是行政關(guān)系中的行政相對(duì)人，因?yàn)椤皬膿u籃到墳?zāi)沟男姓饔?，讓人無(wú)時(shí)無(wú)刻不感受到來(lái)自權(quán)力在時(shí)間向度上的壓力”⑤。就拿“證”來(lái)說(shuō)事，面對(duì)“辦證難”問(wèn)題，2014年3月，在第十二屆全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員蘇志佳向全國(guó)政協(xié)提交了一份特殊的提案，這份提案中梳理出了與人的一生中相關(guān)的400多個(gè)證件、證明，不僅僅是表明“辦證多”問(wèn)題，還表明“辦證難”問(wèn)題。在提出這份提案之前，于廣州市政協(xié)會(huì)議上，有來(lái)自廣州市的政協(xié)委員亮出了一幅長(zhǎng)達(dá)3.8米的“人在證途”畫卷，以畫卷的形式更加明白的直呈人們?cè)凇白C”這方面的繁冗和復(fù)雜。立法與行政過(guò)程的公眾參與機(jī)制，這不但是他們合法性、合理性和公開(kāi)性的要求，也是完善他們科學(xué)性和可行性的重要途徑。公眾參與裁量權(quán)制定的過(guò)程不僅僅是表達(dá)訴求的過(guò)程，也是立法者與行政機(jī)關(guān)、公眾互動(dòng)與交涉的過(guò)程，有利于立法者與各種利益主體之間求同存異、達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)治理。沒(méi)有公民的積極參與和合作，行政處理結(jié)果有時(shí)很難得到民眾的認(rèn)同，“縱然行政目標(biāo)有益于行政相對(duì)方，也難以感化人們的內(nèi)心或情感，獲得相對(duì)方對(duì)行政行為的回應(yīng)、支持與合作”⑥。這樣的治理“至多只能有善政，而不會(huì)有善治”⑦。

2.建立后的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度完善——評(píng)估制度

近年來(lái)，法規(guī)等規(guī)范性文件評(píng)估在立法活動(dòng)中經(jīng)常被采用，表明了立法工作從過(guò)去的重?cái)?shù)量到現(xiàn)今重質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。作為檢驗(yàn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)效果和提高行政裁量權(quán)基準(zhǔn)質(zhì)量的重要制度，對(duì)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的評(píng)估是與其制定一樣重要的一項(xiàng)工作，可使行政裁量權(quán)基準(zhǔn)日臻完善。因此，在行政裁量權(quán)基準(zhǔn)運(yùn)行一段時(shí)間后，就應(yīng)對(duì)其實(shí)施效果、各方反映、存在的問(wèn)題等進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，從而為其進(jìn)一步完善提供依據(jù)。當(dāng)然，要獲得客觀的評(píng)估結(jié)果，真正達(dá)到評(píng)估目的，必須以評(píng)估制度進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，包括評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法、評(píng)估結(jié)果的處理和信息公開(kāi)等。為保證評(píng)估的客觀性，引入第三方評(píng)估是尤為重要。

3.行政裁量權(quán)基準(zhǔn)與行政訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一

我國(guó)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政裁量權(quán)的約束，就避不開(kāi)現(xiàn)行《行政訴訟法》所規(guī)定的行政訴訟審查對(duì)象。所謂行政司法審查的對(duì)象，是指人民法院依法行使審判權(quán)所審查的行政行為。它解決具備何種性質(zhì)的行政行為構(gòu)成可訴性行為，法院可以對(duì)之進(jìn)行審查和審查的程度及強(qiáng)度的問(wèn)題。⑧對(duì)于我國(guó)行政司法審查的對(duì)象，主要體現(xiàn)在現(xiàn)行《行政訴訟法》第5條，即對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。在司法實(shí)踐中，如何對(duì)具體行政行為的進(jìn)行審查，法院主要依據(jù)的是《行政訴訟法》第54條⑨。按照該法第5條和54條規(guī)定，在行政訴訟中對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)的合理性審查，除了行政處罰顯失公正情形外，基本上得不到司法救濟(jì)。即使是對(duì)于行政處罰行為，什么是顯失公正或者什么樣的程度達(dá)到顯失公正，現(xiàn)行《行政訴訟法》、《行政訴訟法修正案》及相關(guān)的司法解釋也沒(méi)有作明確細(xì)化規(guī)定，因此行政處罰顯失公正的判斷還是由法官個(gè)人依據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行的判斷。據(jù)此，《行政訴訟法》也應(yīng)作出相應(yīng)的修改，與行政裁量基準(zhǔn)制度相適應(yīng)，將行政裁量基準(zhǔn)作為判案審查的標(biāo)準(zhǔn)，使法官對(duì)行政裁量行為的判斷有標(biāo)準(zhǔn)可依，即使只有對(duì)行政處罰顯失公正判斷的標(biāo)準(zhǔn)。（作者單位：廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)）

注解：

①周佑勇：《裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性問(wèn)題研究》，《中國(guó)法學(xué)》，2007年第6期。

②http：//www.legaldaily.com.cn/0801/2009-10/19/content_1167973.htm，2014年12月22日訪問(wèn)

③徐晨：《權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)：控制行政裁量權(quán)的制度選擇》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年版，第51頁(yè)。

④《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》第三部分第四節(jié)：建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。

⑤徐晨：《權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)：控制行政裁量權(quán)的制度選擇》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年版，引言第1頁(yè)。

⑥崔卓蘭、蔡立東：《從壓制型行政模式到回應(yīng)型行政模式》，《法學(xué)研究》，2004年第4期。

⑦俞可平：《民主與陀螺》，北京大學(xué)出版社，2006年版 ，第86頁(yè)。

⑧羅豪才主編：《中國(guó)司法審查制度》，北京大學(xué)出版社，1993年版，第15頁(yè)。

⑨《行政訴訟法》第五十四條人民法院經(jīng)過(guò)審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：（一）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1.主要證據(jù)不足的；2.適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；3.違反法定程序的；4.超越職權(quán)的；5.濫用職權(quán)的。（三）被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更。