完善我國稅制結(jié)構(gòu)的探討

劉寧

摘要：稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型改革是根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展要求，合理地開征各類稅種，優(yōu)化和完善我國的稅制結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)稅收公平與效率原則，從而形成一個相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的稅制體系，充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。本文在對我國稅制結(jié)構(gòu)的演進(jìn)規(guī)律進(jìn)行概述的基礎(chǔ)上，論述了現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)形成的必然性和不足，總結(jié)稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型改革的必要性，并在借鑒發(fā)達(dá)國家稅制結(jié)構(gòu)特征及其所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)學(xué)理念的基礎(chǔ)上，闡述了優(yōu)化我國稅制結(jié)構(gòu)過程的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：稅制結(jié)構(gòu)；轉(zhuǎn)型改革；稅制優(yōu)化

稅制結(jié)構(gòu)是指各個稅類、稅種的組合以及它們在組合中的相對地位。 隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，一方面源于我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對稅制改革提出了挑戰(zhàn)，另一方面也與稅制改革所面臨的復(fù)雜局面有關(guān)。我國是一個幅員遼闊的國家，各地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定差距，稅制結(jié)構(gòu)的確定要考慮對不同地區(qū)、不同層級政府的影響。

一、我國稅制結(jié)構(gòu)的演進(jìn)及特點(diǎn)

新中國成立以來，我國稅收制度經(jīng)歷了四次變遷，即1949-1978年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的稅收制度，這一時(shí)期稅收政策主要是基于建國初期物質(zhì)資料匱乏及生產(chǎn)力落后的要求而進(jìn)行稅制調(diào)整；1979-1993年有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)下的稅收制度，開征房地產(chǎn)稅和車船使用牌照稅，建立了自己的涉外稅制，并試行行政分權(quán)；1994-2007年分稅制改革后逐步完善的稅收制度，廢除農(nóng)業(yè)稅，增值稅轉(zhuǎn)型及消費(fèi)稅的調(diào)整等；2008年至今的新一輪稅制改革，提高個稅免除額，降低企業(yè)所得稅稅類及“營改增”試點(diǎn)推行。每次都是以需求誘致為基礎(chǔ)，以政府為主導(dǎo)推進(jìn)的漸進(jìn)式和以間接稅為主體的稅制變遷。同時(shí)歸屬中央政府的收入除了消費(fèi)稅、關(guān)稅等中央稅外，還有很大部分來自增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等的共享部分；而歸屬地方政府的稅種雖然很多，但缺乏能提供長期穩(wěn)定收入的主體稅種，地方政府收入高度依賴于共享稅。因此，完善我國稅制結(jié)構(gòu)，不僅需要從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)視角及時(shí)調(diào)整，也需要從行政結(jié)構(gòu)視角優(yōu)化稅收在政府間的分配機(jī)制，形成與各級政府行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的主體稅種。

二、我國稅制結(jié)構(gòu)存在的主要問題

我國當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)是歷史演進(jìn)的結(jié)果，由于路徑依賴與政府主導(dǎo)的原因，我國當(dāng)前的稅制結(jié)構(gòu)依然存在不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況。主要體現(xiàn)在稅制結(jié)構(gòu)失衡依然較為嚴(yán)重，尤其是主體稅種收入結(jié)構(gòu)失衡，貨物和勞務(wù)稅比重過高，所得稅比重偏低，財(cái)產(chǎn)稅類和其他稅種比重更低等。

1、貨物和勞務(wù)稅比重過高。由于長期以來我國稅制中增值稅和營業(yè)稅并行征收，而且對大部分勞務(wù)按全額征收營業(yè)稅，造成稅負(fù)偏高，而增值稅鏈條的不完整也使重復(fù)征稅不可避免，進(jìn)一步提高了貨物和勞務(wù)稅收入比重?，F(xiàn)實(shí)中還存在一些具有貨物和勞務(wù)稅性質(zhì)的收費(fèi)項(xiàng)目，隨著費(fèi)改稅進(jìn)程的推進(jìn)，這些項(xiàng)目無疑將被納入貨物和勞務(wù)稅征收范疇，也會在一定程度上增加貨物和勞務(wù)稅比重。

2、所得稅比重偏低。主要體現(xiàn)在個人所得稅收入比重偏低，不利于稅收調(diào)節(jié)收入分配職能的發(fā)揮。根據(jù)財(cái)政部公布的2013 年公共財(cái)政決算表，2013年我國直接稅占總稅收收入的40.05%，比上年增長2.06個百分點(diǎn)，低于OECD國家的平均水平。而由于我國企業(yè)所得稅稅率高，企業(yè)所得稅收入占直接稅收入和稅收總收入的比重高達(dá)50.65%和20.29%，企業(yè)負(fù)擔(dān)大，個人所得稅占比過低。

3、財(cái)產(chǎn)稅類和其他稅種比重偏低，稅制功能結(jié)構(gòu)不合理。我國至今沒有開征遺產(chǎn)稅，對于持有環(huán)節(jié)的財(cái)產(chǎn)稅征收比重也偏低，對于充分發(fā)揮稅收在配置地方財(cái)政資源、調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟(jì)很不利。同時(shí)，地方稅收管理權(quán)限相對缺乏，不利于地方因地制宜配置財(cái)政資源，安排提供公共服務(wù)所需的財(cái)力。

4、資源環(huán)境類稅制不健全，不利于更好地引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。生態(tài)環(huán)境類稅制缺失，資源稅從量定額征收不能體現(xiàn)當(dāng)前我國資源緊缺現(xiàn)狀，缺乏專門的環(huán)境護(hù)類稅種，沒有反映資源的稀缺程度和供求不平衡的關(guān)系，以及環(huán)境污染造成的外部成本，象征性的懲罰費(fèi)用不能從根本上解決問題。對一些不可再生資源制品如汽油、柴油的稅收調(diào)節(jié)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界上某些國家，沒有相應(yīng)的開發(fā)新能源的激勵急著，不利于更好地貫徹國家的環(huán)境保護(hù)政策，難以適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求。

5、中央稅、地方稅和中央與地方共享稅之間存在比例失衡現(xiàn)象。自1994年以來，我國的中央稅體系和地方稅體系有日漸萎縮的趨勢，而共享稅體系則顯得過大，導(dǎo)致地區(qū)之間稅收分配不公，不發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)苦樂不均。由于共享稅占比過大，中央與地方財(cái)力被動，1994年分稅制改革的目的就是為了增加中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)，增加收入。共享稅稅率過高也是導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因，這與1994年分稅制財(cái)政體制改革的目標(biāo)是背道而馳的。

三、OECD國家稅制結(jié)構(gòu)的變遷及對我國的啟示

當(dāng)前發(fā)達(dá)國家的稅制結(jié)構(gòu)都是以直接稅為主體，美國二戰(zhàn)前個人所得稅、公司所得稅和社會保障稅三項(xiàng)稅收之和占聯(lián)邦稅種總收入的比例為30.2%，但到了1945年上述三大稅種比例已經(jīng)達(dá)到了83.7%，間接稅占比不到15%，體現(xiàn)了以直接稅（尤其是個人所得稅和社會保障稅）為主體的明顯特征。近幾十年來，在OECD成員國的稅制結(jié)構(gòu)中，直接稅收入占全部稅收收入的比重基本上都大于60%，2012年平均為66%，其中以所得為稅基的三個重要稅種——個人所得稅、企業(yè)所得稅和社會保障稅的收入之和占稅收總收入的比重平均超過60%。間接稅以增值稅或銷售稅為主，其他稅種所占比重相對較小。2013年我國的企業(yè)所得稅收入占總稅收收入的比重為50.56%，比上年增長1個百分點(diǎn)。2012年我國直接稅比重為37.99%，2013年直接稅比重上升為40.05%，雖然有所提高，但仍遠(yuǎn)小于OECD國家的平均水平。另外從效率原則上，稅收對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)從全面轉(zhuǎn)向適度；從公平原則上，稅收由偏重縱向公平轉(zhuǎn)向突出橫向公平；從公平與效率的關(guān)系上，從偏向公平轉(zhuǎn)向適度重視效率，從尊重經(jīng)濟(jì)效率轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)效率與行政效率并重。發(fā)達(dá)國家注重公平兼顧效率的稅收原則也為我國稅制的進(jìn)一步完善提供了一個較好的參照系。

四、 優(yōu)化我國稅制結(jié)構(gòu)的路徑選擇

降低間接稅的比重并不是改革的目標(biāo)，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，間接稅改革有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由外延型發(fā)展向內(nèi)涵型發(fā)展的轉(zhuǎn)變，有利于建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，達(dá)到環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約的目標(biāo)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢，尤其是適應(yīng)國際金融危機(jī)后國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新格局。

1、繼續(xù)實(shí)施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，完善個人所得稅和房地產(chǎn)稅，社會保障“費(fèi)改稅”等稅制結(jié)構(gòu)措施，同時(shí)又應(yīng)注重與稅收管理創(chuàng)新相配合，以推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化為目標(biāo)推動間接稅改革，以促進(jìn)社會公平為目標(biāo)實(shí)施直接稅改革，以財(cái)力與事權(quán)相匹配為目標(biāo)完善地方稅體系。

2、擴(kuò)大直接稅比重要以結(jié)構(gòu)性調(diào)整為前提，即要在維護(hù)橫向公平的基礎(chǔ)上，通過追求縱向公平來實(shí)現(xiàn)。要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入的增長，實(shí)現(xiàn)直接稅的動態(tài)同向提高。由于居民稅負(fù)痛苦的強(qiáng)弱是凈綜合稅負(fù)高低的結(jié)果，提高直接稅的改革措施如果不能與降低間接稅同時(shí)實(shí)現(xiàn)，稅制改革就必須在財(cái)稅體制改革的背景下統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，使財(cái)政支出更為合理。

3、直接稅與間接稅結(jié)構(gòu)的改革，必須伴之以中央與地方稅體系的合理安排，漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)。要在科學(xué)界定地方稅征管權(quán)限的前提下，逐漸培育地方政府的主體稅種，規(guī)范地方政府行為，并通過調(diào)整中央和地方政府的收入分享比例，相應(yīng)減少中央政府轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，以解決各級政府間財(cái)力與事權(quán)的匹配問題。（作者單位：河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）

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