我國地方政府融資平臺債務管理分析

劉淙淙 陳卓

一、研究背景

地方政府融資平臺推動了我國經(jīng)濟飛速的發(fā)展，并且為地方政府如火如荼的開展經(jīng)濟建設(shè)提供了充足的資金支持。然而，在經(jīng)濟繁榮的背后，負債經(jīng)營積聚的債務風險卻日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計2013年6月底我國政府債務已達21萬億元。在美國次貸危機的警示下，中央曾對地方政府融資平臺進行了清理、規(guī)范，之后融資平臺的風險暫時得到緩解。然而伴隨著“穩(wěn)增長”的發(fā)展基調(diào)，地方基建投資沖動再次升溫，而且又衍生出“影子銀行”以規(guī)避中央的各種限令，使得平臺的債務更加隱蔽和復雜，債務危機甚囂塵上。隨著地方政府融資平臺債務堆積如山，而為其兜底還債的地方政府的財政卻日益捉襟見肘。一方面伴隨著中央房地產(chǎn)調(diào)控政策的落地，土地財政輝煌不再；另一方面隨著國內(nèi)經(jīng)濟的疲軟，財政收入進一步銳減，雙重壓力使得地方政府為融資平臺償債難以為繼，而近兩年又將進入債務償付的高峰期，巨額債務償還風險會更加突出，因而貸款銀行將面臨巨大的信用風險。

二、地方政府融資平臺的融資模式

1、銀行貸款

此融資方式獲取資金的額度大、速度快，因此它是融資平臺最主要也是最常用的融資方式之一。因為有政府作為保障，銀行的批貸速度往往較快，流程也更加簡便一些。根據(jù)中金公司在 2011 年 10 月的數(shù)據(jù)統(tǒng)計中現(xiàn)實，政府融資平臺的資金有80%是來自銀行貸款。

2、發(fā)行債券

因為《預算法》嚴令禁止地方政府發(fā)行地方債券，通常是由國家代發(fā)，所以地方政府往往通過融資平臺來發(fā)行債券。以所有權(quán)為抵押物進行融資是最常見的融資方式，所有權(quán)包括物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)等，所以發(fā)行債券也是融資平臺比較常用的融資方式之一。

3、項目融資

常見的項目融資方式有建設(shè)移交、私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公私合作關(guān)系等等，英文縮寫為 BT 、BOT、PPP。BT是政府利用非政府的資金來承建某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的一種投資方式。

三、地方政府融資平臺的還款來源

1、以土地儲備為資本金的融資平臺

如開發(fā)區(qū)、園區(qū)融資平臺公司。地方政府將儲備待開發(fā)的土地以資產(chǎn)的形式劃撥給融資平臺，平臺以物權(quán)質(zhì)押向銀行借款，再將借到的資金用于土地的一級開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如拆遷、修路、綠化等，等土地培育成熟、地價大幅飆升時，平臺將土地出讓，將土地級差收益來償還貸款本息。

2、以未來收益為基礎(chǔ)的融資平臺

如高速公路投資公司。該類平臺以未來收益作為還款來源，以地方政府的擔保函（承諾以未來財政的收益作為還款來源）向銀行貸款，投向道路、橋梁等具有一定投資收益的大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，未來項目運營過程中收費帶來的收益完全能夠償付本息。

3、以財政資金為基礎(chǔ)的融資平臺

該類融資平臺注入的資金和資產(chǎn)包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目撥劃的國債資金和專項建設(shè)資金，平臺向銀行借款，主要投向政府公益性建設(shè)項目，如生態(tài)環(huán)境治理、城市污水管網(wǎng)建設(shè)等，項目無收益或收益微薄難以還本付息，最后由財政專項資金兜底償還。

四、國外地方債務管理經(jīng)驗

1、美國模式

美國在中央層面上設(shè)立了地方債管理機構(gòu)，該機構(gòu)一是根據(jù)相關(guān)法律條款對發(fā)債政府進行事后監(jiān)督；二是根據(jù)地方政府的稅收及收入能力，依據(jù)法律、法規(guī)來規(guī)范和約束發(fā)債政府債券承銷規(guī)則，對發(fā)債承銷商、中介機構(gòu)等實行監(jiān)督，對信息披露加以監(jiān)管。美國地方債?？顚Ｓ茫ǔＧ闆r下禁止靠債務融資彌補地方政府財政赤字。

該國信息披露機制要求發(fā)債主體對發(fā)行債券的特點、風險及優(yōu)勢作出準確闡述，為投資者降低風險，更好決策提供參考。并專門設(shè)有政府信用評級機構(gòu)，如信用為BB級以下的地方債，通常被視為垃圾債。

美國風險防范的重點一是制度約束，二是過程監(jiān)控，三是善后處理。從債券發(fā)行承銷商的資質(zhì)、發(fā)債主體信息披露、政府信用級別、負債規(guī)模、預警指標設(shè)定、債務清償保護都全方位得到監(jiān)控，措施具體嚴密，為防范債務風險提供了有力保障。

2、澳大利亞模式

澳大利亞同為聯(lián)邦制國家，專門設(shè)立了借款委員會，主要職責是確保公共部門財務狀況的透明性，保證國內(nèi)外市場對公共部門的借款、融資及資金使用情況能夠?qū)崟r審查和監(jiān)督；各級政府就下一年度的凈融資額度需事先向借款委員會申報，借款委員會根據(jù)國家的財政政策在各個借款規(guī)模間進行適當?shù)恼{(diào)控和協(xié)調(diào)。

該國有規(guī)范的金融資本市場規(guī)則，整個借款融資活動完全依賴于市場引導，把市場經(jīng)濟運行規(guī)則作為有效的財政監(jiān)管方法，采用綜合報告制度對市場競爭規(guī)則實施有效監(jiān)管。

由權(quán)威信用評級機構(gòu)公開發(fā)布對各級政府客觀、公正的信用評級結(jié)果，從而引導各級政府持續(xù)追求并保持良好信用的自覺性。

當各級政府過度舉債無力償付時，可以將政府的公有設(shè)施出售，將公有資產(chǎn)變現(xiàn)收人用于償還政府債務。其主要特點：一是強化市場監(jiān)管，二是變借債管理逐步為償債管理。

3、日本模式

日本是單一制國家，日本現(xiàn)行財政管理體制是由中央、都道府縣和市町村三級組成，各級地方政府有權(quán)發(fā)行債券或借款等形式舉借資金。日本對地方政府債務風險的防范和控制主要體現(xiàn)在中央政府對地方債的發(fā)行進行嚴格的管理上，具體包括兩方面：1.地方債發(fā)行計劃管理。日本中央政府每年針對地方債的發(fā)行總額都做出統(tǒng)一編制計劃，其中列出發(fā)行期限、資金用途、發(fā)行方式等。地方債計劃不屬于國會審議對象，不須強制執(zhí)行，僅作為地方政府發(fā)債審批的參考依據(jù)。2.地方債協(xié)議審批發(fā)行制度。地方債發(fā)行前必須向自治省呈上計劃進行審批，總務大臣根據(jù)地方債的負債程度及資金在貧富地方政府的差異分布，斟酌權(quán)衡后確定當年禁止發(fā)債或限制發(fā)債的地方政府名單。在總務大臣批準后，還要與大藏大臣協(xié)商通過后才可以發(fā)行。實行審批制度的目的：一是控制地方債過度膨脹，二是協(xié)調(diào)民間資金在政府間的供求均衡。日本在債務發(fā)行上的審慎做法有效的控制了地方債的發(fā)行規(guī)模，控制了盲目發(fā)行行為，有效的防范了債務風險。

五、地方政府融資平臺的債務管理建議

1、清除《預算法》中地方政府舉債的法律禁令

我國《預算法》中定禁止地方政府自主舉債融資，事實上，貸款投資市政建設(shè)的做法在地方政府中比比皆是，融資平臺在臺前籌資，地方政府在幕后使用，使得借還主體不一致，責任主體不清。允許地方政府適度舉債，債務公開透明，便于管理層監(jiān)管，而且借還主體一致，增強債務人的責任意識。

2、取消《擔保法》中地方政府不能擔保的法律禁令

我國《擔保法》中禁止地方政府為企業(yè)擔保，但現(xiàn)實中，地方政府違規(guī)為融資平臺融資出具保證函已非常普遍，形成了地方政府的隱性債務。取消《擔保法》中該條法律禁令，從而使隱性化債務顯性化，便于監(jiān)管層準確掌控地方的債務水平，既有利于監(jiān)督機構(gòu)及銀行的監(jiān)督，又消除了貸款銀行在追討違約債務時，法律不認可所帶來的風險。

3、建立《地方政府債務法》

管理層應加快制定地方政府債務管理法，規(guī)范地方政府負債的層級、負債范圍、審核權(quán)限，設(shè)置地方政府舉債規(guī)模，設(shè)定風險預警指標，規(guī)定地方政府的負債率，規(guī)范舉債方式和渠道，明確債務資金的用途，明晰償債責任，出臺危機處理措施等，使地方政府債務管理有法可依。

4、適時推出城市破產(chǎn)法

對財政狀況嚴重惡化，負債率居高不下的地方政府允許破產(chǎn)，進行財政重建，具體辦法有削減對各種團體的補助，削減公共設(shè)施建設(shè)與投入，削減人事費等，拍賣公共物品用于還債。債務逼迫政府精簡機構(gòu)，優(yōu)化辦事程序，提高工作效率，進而裁員、降薪，降低行政支出，地方政府通過重組最終實現(xiàn)收支均衡和財政的正?；鴱突?。