財(cái)政公平視角下的教育投資地區(qū)差異研究

李菁菁

摘要：近年來，在教育投資總量逐步上升的同時(shí)，教育投資的地區(qū)差異卻越來越明顯。而教育財(cái)政投資的地區(qū)差異是衡量教育財(cái)政公平的重要指標(biāo)。而這又是由于財(cái)政分權(quán)體制下，財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配和片面追求GDP的政績觀導(dǎo)向所致。為了實(shí)現(xiàn)教育公平，我們亟需在教育投資政策層面作出改革。

關(guān)鍵詞：教育投資；教育財(cái)政；地區(qū)差異；教育財(cái)政公平

一、 教育投資的地區(qū)差異現(xiàn)狀

近些年來，在教育投資總量逐步上升的同時(shí)，教育投資的地區(qū)差異卻越來越明顯——橫向差距越來越大。總體上看，教育投資偏向東部省份，東部、中部和西部的教育投資水平差異很大。不同區(qū)域的教育資源分配不公平問題很突出。

1、區(qū)域劃分

湖北省教育科學(xué)研究所副所長沈百福提出，要從教育經(jīng)濟(jì)的角度進(jìn)行區(qū)域劃分，不能只關(guān)注GDP水平，一定要綜合考慮該地區(qū)教育發(fā)展水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。[1]

按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以將全國分為三個(gè)區(qū)域：東部區(qū)域，包括北京、上海、廣東等；中部區(qū)域，包括江西、湖南、陜西等；西部區(qū)域，包括內(nèi)蒙古、貴州和廣西等。[2]

2、教育投資總量的增長

我國的教育經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)逐年快速遞增的趨勢。而且財(cái)政教育投資總量占GDP的比重在總體上也保持著穩(wěn)步的上升，說明我國對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入是隨著經(jīng)濟(jì)增長的而增長的。但是，中國的教育投入水平，總體上還是落后于國際的平均水平，這與我國已經(jīng)成為第二經(jīng)濟(jì)大國的事實(shí)是很不適應(yīng)的。我國教育投資以公共財(cái)政的投入為主，因此，本文將重點(diǎn)放在教育財(cái)政投資——國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)。

一個(gè)國家的教育投資水平，是其教育事業(yè)努力程度的重要標(biāo)志，同時(shí)也可以反映出其支出水平與其財(cái)政收入水平、教育發(fā)展的速度與規(guī)模是否相適應(yīng)。[3]

3、教育投資總量地區(qū)差異

在教育投資總量逐步上升的同時(shí)，教育投資的地區(qū)差異也越來越明顯——橫向差距越來越大。我國教育投資在總量上偏向廣東、北京、上海等東部省份。2011年，教育經(jīng)費(fèi)總收入最高的省份廣東達(dá)153273477千元，是總量最低的西藏的23倍，差距很大。西部、中部和東部教育投資水平階梯狀的分化非常明顯。

二、 影響教育投資水平地區(qū)差異的主要因素

1、財(cái)政分權(quán)體制

我國在1994年以來進(jìn)行了分稅制改革，根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一的原則，對(duì)中央和地方收入進(jìn)行劃分，并由中央向地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。改革后，中央財(cái)政的比重有了很大的增長，2012年全國財(cái)政收入11720975億元，占GDP的22.6%，中央財(cái)政收入56132.42億元，占全國財(cái)政收入的比重47.9%。其中，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付45383.47億元，占中央財(cái)政收入80%。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付能力雖然有了很大的提升，但是，目前轉(zhuǎn)移支付制度還不夠規(guī)范，反而導(dǎo)致了基層政府財(cái)政收入差距的拉大。

2、財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配

與財(cái)政分權(quán)改革相適應(yīng)，教育財(cái)政體制也從高度集中變?yōu)榉旨?jí)管理的體制?！胺衷畛燥垺钡姆旨?jí)管理體制通過把教育的大部分管理權(quán)和責(zé)任交給地方政府，擴(kuò)大了地方政府在教育財(cái)政投入上的自主權(quán)，但是，由于地方財(cái)政收入水平和教育經(jīng)費(fèi)籌措能力取決于地方經(jīng)濟(jì)水平。地方經(jīng)濟(jì)水平的區(qū)域差異，就導(dǎo)致了教育財(cái)政收入的地區(qū)差異。中央政府在教育投資的轉(zhuǎn)移支付責(zé)任，并沒有隨著其財(cái)政收入權(quán)力的增大而加大，與之相反，地方政府在財(cái)政收入權(quán)力縮小的情況下，反而擴(kuò)大了財(cái)政支出的責(zé)任，“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”并不匹配。[4]

3、政績觀的導(dǎo)向作用

國家教育投資偏向東部地區(qū)的傾向至今仍然在持續(xù)。對(duì)于地方政府，在 GDP導(dǎo)向的政績觀看來，教育投資的效益周期較長，任期內(nèi)效果不明顯，因此更傾向于投資短期的外在效果明顯的政績工程。尤其是中西部地區(qū)，地方政府的教育投資動(dòng)力不足，這也在另一個(gè)方面固化了教育投資水平的地區(qū)差距。

三、調(diào)節(jié)教育投資區(qū)域差異的政策建議

總的說來，我國教育投資的區(qū)域差異，既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的結(jié)果，也是進(jìn)一步導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距拉大的原因。這種惡性循環(huán)不但會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的不公平，更會(huì)導(dǎo)致受教育乃至就業(yè)機(jī)會(huì)的區(qū)域之間的不公平。為了縮小教育投資的區(qū)域差異，必須在政策層面進(jìn)行改革。

1、厘清各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任

為了解決地方政府在教育投資方面的財(cái)權(quán)與事權(quán)的矛盾，有必要反思和厘清中央和地方政府的財(cái)政責(zé)任。實(shí)行分稅制之后，地方政府承擔(dān)教育投資的主要責(zé)任無可厚非，但是，地區(qū)之間的財(cái)政能力的平衡責(zé)任則應(yīng)該在中央政府。受制于地方經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)，中西部地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)籌措能力和水平都遠(yuǎn)低于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，這主要地只能依靠中央調(diào)控，而以中央政府目前的財(cái)力，完全有實(shí)現(xiàn)的可能。

2、加大比例，調(diào)整導(dǎo)向

為了實(shí)現(xiàn)教育公平，中央政府應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任，加大中央政府在教育投資領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付比例——用于平衡地區(qū)差異，并且改變目前優(yōu)先發(fā)展東部發(fā)達(dá)地區(qū)的偏向，將重心放在“兼顧公平”上來。

3、 建立橫向支付制度

除了縱向轉(zhuǎn)移支付以外，建立橫向之間的轉(zhuǎn)移支付制度也會(huì)有利于平衡地方之間教育投資的區(qū)域差異。[6]

例如，在不同的省份之間建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度。鼓勵(lì)發(fā)達(dá)省份幫助落后省份，可以采取一幫一，多幫一等多樣化的形式，這往往會(huì)比中央的轉(zhuǎn)移支付更加有力。具體的實(shí)施辦法，可以由各省根據(jù)自己的自身情況組織制定。[3]

4、鼓勵(lì)民辦教育的發(fā)展

目前，無論發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，還是欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，民辦教育投資水平普遍還太低，無論是出于提高教育投資總量還是平衡地區(qū)差異的需要，大力鼓勵(lì)發(fā)展民辦教育是很有必要的。

5、加強(qiáng)立法

可以進(jìn)一步加強(qiáng)立法，將教育投資總量增長的目標(biāo)（在占GDP比例的后4%時(shí)代，制定新的更高的目標(biāo)）、縮小區(qū)域差異的目標(biāo)以法律的形式確定下來。增強(qiáng)其保障力度。（作者單位：江西師范大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 沈百福，俞詩秋.中國省級(jí)地方教育投資的區(qū)域比較研究[J].教育與經(jīng)濟(jì)，1994，（4）：1-15

[2]沈百福.教育投資的地區(qū)差異與政策思考[J].中國教育政策評(píng)論，2001，（3）：195-210

[3]張宏霞.改革開放以來中國財(cái)政教育投資問題研究[J].經(jīng)濟(jì)與管理，2009，（23）：83-89

[4]李媛.財(cái)政分權(quán)下我國高等教育財(cái)政投入體制的研究[D].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2011

[5]嚴(yán)瑾.公共教育投入主導(dǎo)下教育投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化探討[D].廈門：廈門大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2009

[6]李文靜.建立我國橫向轉(zhuǎn)移支付制度研究[D].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)，2010