淺析食品安全治理中的政府職責(zé)

作者簡介：陳雪連（1985-），女，漢，重慶人，重慶師范大學(xué)政治學(xué)院教師，主要從事倫理學(xué)研究。

摘要：近年來，食品安全事故不斷發(fā)生，對消費者的身體健康造成了極大的危害，食品安全事件暴露出政府在治理過程中存在職責(zé)缺失問題。因此對食品安全治理中政府職責(zé)問題進(jìn)行研究，對如何提髙我國食品安全相關(guān)部門的工作效率、解決我國目前食品安全面臨的問題、提高我國食品安全質(zhì)量等都具有重大意義。

關(guān)鍵詞：食品安全；政府；職責(zé)

俗話說“民以食為天”，一直以來食品就是人類社會發(fā)展和延續(xù)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是人類再生產(chǎn)不可缺少的物質(zhì)條件。然而近段時間以來食品安全問題不斷出現(xiàn)，使得食品安全又一次成為人們關(guān)注的焦點。通常來講，食品安全是指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。隨著社會的不斷變化發(fā)展，食品在生產(chǎn)、銷售等各個環(huán)節(jié)中的問題都被納入到食品安全的范疇。而食品安全事故正是發(fā)生在這諸多的流通環(huán)節(jié)中。對此，政府在食品安全監(jiān)管過程中具有哪些職責(zé)、如何履行好這些職責(zé)，都是亟待研究的問題。

一、政府治理下的食品安全現(xiàn)狀及原因

我國是世界人口大國，從最初的食品匱乏到后來的基本達(dá)到溫飽水平再到如今的基本實現(xiàn)小康，政府做出了巨大的努力，也滿足了人們對于食品上“量”的需求。如今隨著生活水平的不斷攀升，對于食品的要求也出現(xiàn)了質(zhì)的變化。目前政府對于食品質(zhì)量的監(jiān)管、相關(guān)法律法規(guī)的制定、道德層面的制約等已做出了一定的成績。如成立了相應(yīng)的食品安全管理機構(gòu)，每個機構(gòu)在對應(yīng)的行政區(qū)域上都設(shè)有分支機構(gòu)，分管食品安全中的各個環(huán)節(jié)，對于食品安全問題進(jìn)行查證、補償、勒令整改，積極處理已發(fā)生的食品安全問題以及對于潛在的隱患進(jìn)行調(diào)查，完善了食品安全的監(jiān)管體系等等。但是也同樣存在一些問題。

（一）政府在食品安全治理上存在的問題

雖然我國在食品安全的治理中取得了一定的成就，但涉及到食品安全問題上的原因復(fù)雜多樣，加上本身的特殊性，呈現(xiàn)出多樣化的趨勢。除了在食品經(jīng)營活動中產(chǎn)生的負(fù)面影響之外，剩下的便是政府在治理食品安全上存在的問題。本文主要從法律、行政、道德三方面來淺析。

1、法律職責(zé)不完善

我國一直強調(diào)依法治國，關(guān)于食品安全，我國已形成了以《中華人民共和國食品安全法》為基準(zhǔn)法，各個部門依據(jù)此法律進(jìn)行相關(guān)法律的制定的格局。但究其根本來看，仍有很大的不足。

（1）缺乏對于政府食品安全相關(guān)執(zhí)行部門的監(jiān)管法。現(xiàn)行的食品安全法對于食品行業(yè)內(nèi)的食品制造者應(yīng)該承當(dāng)?shù)穆氊?zé)與義務(wù)規(guī)定的相當(dāng)明確，但是翻遍法律條文，卻難以發(fā)現(xiàn)對于政府職責(zé)的界定和責(zé)任承當(dāng)?shù)囊?guī)定，只是說明了在追責(zé)過程中政府監(jiān)管出現(xiàn)過失行為時，相關(guān)的工作人員需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，卻沒有具體說明責(zé)任的承擔(dān)方式以及具體如何處罰。

（2）對于食品安全的問題處罰較輕，缺乏威懾力，同時進(jìn)入食品行業(yè)的門檻相對并不高，這樣就造成了違法成本較低。當(dāng)出現(xiàn)守法成本比違法成本更高時，會有企業(yè)為了規(guī)避高成本而故意違法，某種程度上來說，法律法規(guī)的不健全反而導(dǎo)致會出現(xiàn)故意違法、知法犯法的情況出現(xiàn)。

2、行政職責(zé)不完善

政府的行政職責(zé)主要從政府對企業(yè)監(jiān)管的低效和管理者專業(yè)知識的匱乏兩個角度來寫。

（1）政府對企業(yè)監(jiān)管的低效。我國政府對于食品安全的管理目前采用的仍然是“分段管理，分節(jié)考察”的方式，在長期的實踐管理過程中逐步又形成了以衛(wèi)生部為龍頭，多部分協(xié)調(diào)合作的局面。有關(guān)食品安全的機構(gòu)不僅包括了衛(wèi)生部、工商局、質(zhì)量監(jiān)督局以及下屬的一些機構(gòu)之外，地方性質(zhì)的分支機構(gòu)也是多如牛毛。這樣造成了一個尷尬的局面：政府機構(gòu)職能的多維度交叉導(dǎo)致的職能不清。

（2）管理者專業(yè)知識的匱乏

單單就人力資源而言，在食品安全監(jiān)管這個領(lǐng)域，政府部門缺乏相應(yīng)的人才。例如在山東省2011年的調(diào)查顯示，該省質(zhì)監(jiān)局目前仍然沒有一個在編制內(nèi)注冊的食品安全人員，各個市以及縣級單位中所有的食品安全管理人員都是臨時借調(diào)或者是兼職；絕大多數(shù)的管理人員沒有經(jīng)過專業(yè)的食品安全理論培訓(xùn)，缺乏基礎(chǔ)的食品安全操作理論和技術(shù)，法律規(guī)定方面也知之甚少，完全無法滿足日常的監(jiān)管需要，更不用提如何進(jìn)行食品安全的調(diào)研操作。

3、道德職責(zé)不完善

道德規(guī)范是對于法律法規(guī)的一個補充說明，雖然道德并不計入在法律范圍之內(nèi)，可對于一個社會企業(yè)來說，良好的道德自律是一個獲取消費者信任、增強自身信譽和品牌影響的重要因素之一。當(dāng)前政府對于道德規(guī)范并沒有一個正確的引導(dǎo)方向，簡而言之就是行業(yè)內(nèi)的腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。市場競爭是一個促進(jìn)行業(yè)走向正軌的基本要素之一，一旦政府直接跳過道德的規(guī)范而利用權(quán)力去幫助企業(yè)獲得利潤，那么這個后果是不堪設(shè)想的。

（二）政府在食品安全治理上存在問題的原因

食品安全問題屢屢出現(xiàn)，消費者利益頻頻受損，除了與我國尚不成熟的市場機制相關(guān)，更多的與政府職責(zé)有著莫大的聯(lián)系。

1、 政府管制失靈

我國政府管制的目的就是為了確保食品的安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。然而在實際的情況當(dāng)中卻存在著政府規(guī)制失靈的狀況。政府監(jiān)管所表現(xiàn)出來的問題主要是食品行業(yè)的進(jìn)入門檻過低、對于各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管明顯不到位、執(zhí)法者本身執(zhí)法不嚴(yán)所造成的。首先是多部門的低效性。對食品安全的檢測監(jiān)管需要衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、工商局、質(zhì)檢部等多個部門分環(huán)節(jié)來逐一進(jìn)行，效率可見一斑。其次是機會主義行為。所有的部門都會追求自身利益的最大化，由于食品安全的監(jiān)管這一過程是多部門協(xié)作完成，無法明確劃分各個部門的職能和責(zé)任，就會導(dǎo)致機會主義的存在。最后是缺乏有效的監(jiān)督。對政府部門的監(jiān)督，目前還是一個短板。只有通過相關(guān)部門的檢測，公眾才能獲得真實的食品信息，在這個過程中，如若相關(guān)部門故意隱藏真實信息，那么公眾是沒有辦法進(jìn)行監(jiān)督的。

2、 行政處罰力度不夠

在對違法企業(yè)的行政處罰上不夠嚴(yán)厲，根本不能傷筋動骨，對于那些企業(yè)根本沒有足夠大的威懾力，違法成本低，久而久之企業(yè)都采取這樣的形式來獲得超額的利潤。這樣的行為對其本身并沒有損失，但是對于消費者來說很可能會付出很高的代價。從這種形式來分析，政府的職責(zé)在于制止這種行為，那么需要的是食品安全的企業(yè)或者是個人通過這種行政處罰不敢再進(jìn)行這樣的違法行為，也就是違法成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出其違法所得利潤，這樣才會有足夠的威懾力。

3、 轉(zhuǎn)型期的相關(guān)法律滯后及行政組織結(jié)構(gòu)失調(diào)

市場經(jīng)濟(jì)是一種法制經(jīng)濟(jì)，我國正處于市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，相關(guān)的市場經(jīng)濟(jì)制度的發(fā)展并不完善，相關(guān)的食品法律法規(guī)并不健全。

（1）相關(guān)法律的滯后性。我國的市場經(jīng)濟(jì)起步比較晚，食品市場也基本如此。由于各國的國情不一致，不可能直接借鑒外國的相關(guān)經(jīng)驗，一般來說，只有當(dāng)問題出現(xiàn)之后，才可能針對問題來制定相關(guān)的法律。因而，我國在遇見食品安全問題的時候總會處于一個措手不及的狀態(tài)。

（2）多部門分環(huán)節(jié)組織結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)不到位。我國食品安全政府規(guī)制是多部門分環(huán)節(jié)共同規(guī)制的模式，各個部門規(guī)制食品安全的具體職能需要有法律的規(guī)定作保障，但是我國對于規(guī)制食品安全的機構(gòu)的具體職責(zé)方面卻沒有在法律層面上做出規(guī)定。這樣就造成了分部門、多機構(gòu)直接的合作毫無效率可言，有了問題大家都不會主動去解決，自然問題也就越來越多。

4、對道德規(guī)范的忽視

道德是法律的重要補充手段之一。食品行業(yè)相對特殊，某種程度上來說對于道德規(guī)范的需求要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出于對法律手段的需求，食品生產(chǎn)過程中的細(xì)節(jié)問題大多數(shù)也屬于道德規(guī)范的范疇之內(nèi)。在日常的食品生產(chǎn)過程中，政府本身不可能對于生產(chǎn)的每個細(xì)節(jié)進(jìn)行有效的監(jiān)管，這個時候就需要提倡道德自律，讓食品企業(yè)受到道德的約束和管制，自覺在生產(chǎn)的過程中進(jìn)行自我監(jiān)管，這樣才能有效的避免食品安全問題的出現(xiàn)。因而，強調(diào)道德規(guī)范也是政府規(guī)制下所必須承擔(dān)的責(zé)任。

5、 缺乏對食品安全的教育

我國的公眾普遍對于食品安全不夠了解，對食品安全本身所追求的目標(biāo)是什么、食品安全的重要性等關(guān)鍵性的知識幾乎沒有認(rèn)識。政府部門在這方面沒有進(jìn)行太大的投入，往往是食品安全的問題被曝出之后，才會對相關(guān)的問題進(jìn)行解釋，而公眾也只能從解釋當(dāng)中了解事情的原委。在日常生活中，公眾對于食品行業(yè)的一些專業(yè)知識，包括添加劑等一無所知。這樣不利于食品安全工作的展開，嚴(yán)重的情況下甚至?xí)鹂只?，對整個食品行業(yè)造成沖擊。因而，加強對食品安全的教育，讓更多的群眾了解食品安全的重要性，要讓企業(yè)知道食品安全是必須要做到的。只有做好了這些工作，才可以消除食品安全的隱患，快速解決食品安全的問題，完善食品安全監(jiān)管體制，做好政府的本職工作。

二、完善食品安全政府職責(zé)的對策與途徑

對影響食品安全的因素進(jìn)行根源性的分析，可以清晰看到的是，有四個方面的問題，根據(jù)以上問題，提出了以下幾點建議：

（一）健全有關(guān)食品安全的法律法規(guī)

《食品安全法》的出臺無疑是一個好消息，為我國的食品安全保障提供一個較為全面和清晰的法律保障。但實際上食品安全事故仍然不斷被媒體曝光，某種程度上證明了我國食品安全的法律體系仍待完善。

總體上來說，食品法依然沒有覆蓋到日常的食品安全中的方方面面上，現(xiàn)行的思路應(yīng)當(dāng)拓展，以當(dāng)前的《食品安全法》作為一個核心基礎(chǔ)，逐步建議相關(guān)細(xì)節(jié)的其他法律以及相應(yīng)的食品安全技術(shù)法規(guī)。同時，對于每一部分的法律都需要一個明確的定位，切勿含糊不清。此外，在食品的各項檢查標(biāo)準(zhǔn)中，都需要一個詳細(xì)明文的說明，核心法律體系需要進(jìn)一步完善。同時，對于食品方面的違法行為，也必須要有嚴(yán)厲的處罰制度，違法成本要足夠高，這樣才有可能組織違法行為的產(chǎn)生。

（二）健全政府監(jiān)管體系，提高管理者的專業(yè)技術(shù)水平

1、健全政府監(jiān)管體系

一方面，加強機構(gòu)合作。2010年國家成立了食品安全委員會，在一定程度上緩解了部門機構(gòu)之間合作能力缺乏的現(xiàn)狀，但實事求是的說，這種有限的合作仍然表現(xiàn)在形式上，并未深層次、全方位的解決問題本源，亟待進(jìn)一步深化機構(gòu)的改革，明確責(zé)任范圍。部門之間最重要的合作便是互相信任。食品安全本身涉及的領(lǐng)域較為廣泛，不同環(huán)節(jié)所需要的專業(yè)技術(shù)人才也是不一樣的。要明確責(zé)任劃分，該誰進(jìn)行管理就要實實在在管到位，對于有交叉的領(lǐng)域則在互相信任的基礎(chǔ)上進(jìn)行溝通來解決問題，避免管理內(nèi)部的混亂。同時，部門之間的合作也需要遵循公平性的原則。對于該給予獎勵的部門必須進(jìn)行嘉獎，對于嚴(yán)重“搭便車”的部門，需要對其進(jìn)行批評和整改，公平劃分責(zé)任范圍以及資源。另一方面，政府想要發(fā)揮本身在食品安全治理中的積極作用，必須加強新聞媒體的參與。縱觀我國現(xiàn)在發(fā)生的食品安全問題，都是由新聞媒體揭露。近年來，隨著媒體的不斷開放和盡責(zé)、主動作為，使其更具有“守望意識”，正是因為這種“守望意識”，導(dǎo)致國民對食品安全問題的關(guān)注度越來越高。因此，要加強新聞媒介的作用，切實保障老百姓的知情權(quán)。

2、提高管理者的專業(yè)技術(shù)水平

食品安全狀況直接由這一行業(yè)從業(yè)者的職業(yè)道德、職業(yè)技能、食品安全意識高低決定的。目前，食品從業(yè)人員素質(zhì)普遍偏低，因此有必要對從業(yè)人員進(jìn)行素質(zhì)教育，提高人員的素質(zhì)修養(yǎng)，同時，要加強從業(yè)者的專業(yè)技能培訓(xùn)，可考慮設(shè)立食品衛(wèi)生安全教育培訓(xùn)合格準(zhǔn)入制度，定期進(jìn)行考核。

（三）加強在道德層面上的建設(shè)

一方面，政府應(yīng)大力開展道德教育，提高政府工作人員及食品從業(yè)人員的道德水平，避免政府工作人員知法犯法的局面，同時，還應(yīng)對社會輿論進(jìn)行有效的監(jiān)督與引導(dǎo)，加強對食品企業(yè)的約束力。另一方面，政府在食品領(lǐng)域還應(yīng)加大力度普及食品安全知識，提高消費者的認(rèn)知水平。政府及其相關(guān)監(jiān)管部門可在全國的范圍內(nèi)建立一個食品安全宣傳的機制，需要有明確的宣傳目標(biāo)，明確的宣傳部門，以及確切的職責(zé)。同時，食品安全教育需要政府、企業(yè)、消費者多方一起參與其中，可通過各種渠道來普及食品安全的常識和相關(guān)法律法規(guī)。比如通過網(wǎng)絡(luò)、電視等媒介加大對食品安全知識的宣傳與推廣，充分發(fā)揮媒體的輻射作用，增強公民管理國家事務(wù)的能力，提高公民主人翁的意識，對政府、企業(yè)形成強有力的監(jiān)督。

綜上所述，我國食品安全的頻發(fā)，究其原因有很多種，但主要原因還是在于政府的職責(zé)。所以健全政府的職責(zé)，是保證食品安全的有力法寶。羅馬不是一日建成的，我們知道對食品安全的治理，不是一朝一夕的事情，必須不斷健全法律法規(guī)，加強政府的行政能力，提高公民的道德水平等。通過這一系列的措施，切實保障老百姓的利益，同時，也為我國的食品領(lǐng)域創(chuàng)造出一個良好的發(fā)展環(huán)境，為政府治理食品的安全提供了有力的保障。（作者單位：重慶師范大學(xué)政治學(xué)院）

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