地方債管理要言明懲罰

Marcelo Giugale

中國(guó)私有債務(wù)在全球金融危機(jī)結(jié)束后快速增長(zhǎng)，這和2008、2009年世界金融危機(jī)后中國(guó)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)刺激有關(guān)。目前，中國(guó)名義GDP的增長(zhǎng)率在放緩，但是債務(wù)卻在迅速增加。我們看到，世界其他國(guó)家和地區(qū)如今都在去杠桿化，減少債務(wù)。發(fā)達(dá)國(guó)家在危機(jī)前的債務(wù)水平非常高，之后開始下降。而新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家借貸水平一直比較低，整個(gè)危機(jī)時(shí)期債務(wù)水平也沒(méi)有增加。因此中國(guó)的情況非常特殊，這引發(fā)了我的注意，也是我今天為什么要發(fā)表這場(chǎng)演講的原因。

分權(quán)的好處和壞處

首先，我們要理解一件事：為什么要讓地方政府有充分的權(quán)力？這種分權(quán)在某些國(guó)家叫做權(quán)力下放，在另一些國(guó)家叫做聯(lián)邦主義，也就是說(shuō)地方政府有一定的支出權(quán)。中國(guó)地方政府的支出要占整個(gè)國(guó)家一半以上。

賦予地方政府在教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)方面的決策權(quán)，理論上首先能提高資源配置效率。因?yàn)槟切┯泄卜?wù)決策權(quán)的人離受益者更近，他們知道受益者的需求是什么。比如西班牙對(duì)教育進(jìn)行分權(quán)，提高了教育質(zhì)量。玻利維亞對(duì)供水進(jìn)行分權(quán)，也取得了成功。其次，分權(quán)有利于提高行政管理效率。類似公園或者醫(yī)療服務(wù)，負(fù)責(zé)的政府級(jí)別越低，就能覆蓋越多受益者。因此相應(yīng)地也利于落實(shí)責(zé)任，如果今天你家自來(lái)水?dāng)嗔耍阏铱偨y(tǒng)投訴沒(méi)用，總統(tǒng)離得太遠(yuǎn)，但向市長(zhǎng)投訴就能解決。分權(quán)第三個(gè)好處是縮小地區(qū)差異，讓落后地區(qū)的政府有動(dòng)力積極調(diào)配資源，趕上發(fā)達(dá)地區(qū)。

在過(guò)去20年中，我們看到全世界都出現(xiàn)了分權(quán)的趨勢(shì)，人們喜歡通過(guò)地方政府解決問(wèn)題，當(dāng)選舉國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)，他們也更愿意支持自己省份或城市的領(lǐng)導(dǎo)人參選。

因此，地方政府在對(duì)地方支出和資源調(diào)配負(fù)責(zé)的同時(shí)，也應(yīng)該被允許借貸，這種做法普遍而且合理。

但是分權(quán)也會(huì)帶來(lái)四方面的問(wèn)題，一是各個(gè)地方政府為了吸引投資，爭(zhēng)先恐后地搞稅收優(yōu)惠或者補(bǔ)貼大戰(zhàn)，最后反而造成收入損失。如美國(guó)，各個(gè)州都想吸收離開底特律的汽車廠商來(lái)自己州落戶，爭(zhēng)相給補(bǔ)貼。特斯拉公司在內(nèi)華達(dá)州建了一個(gè)價(jià)值50億美元的電池廠，州政府給它的補(bǔ)貼高達(dá)15億美元。還有土地大戰(zhàn)，地方政府紛紛承諾更廉價(jià)、位置更好、服務(wù)更多的土地。我們最近在坦桑尼亞就看到，各地為了吸引中國(guó)投資者，不遺余力地推銷：離港口近、離水近、離公路近，這種地區(qū)間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)是分權(quán)造成的。

第二，中央政府的部分財(cái)政資金變成了各個(gè)地方政府的“共同池”，于是地方政府都想先花中央政府的錢，直到擠出“共同池”中最后一分錢再花自己的。比如非洲一些依靠自然資源的國(guó)家，那里的地方政府只要當(dāng)?shù)匕l(fā)現(xiàn)了天然氣或者礦產(chǎn)，就立刻停止收稅，因?yàn)榭梢韵M(fèi)國(guó)家的錢了，他們就不想依靠地方稅收，哪怕這些礦產(chǎn)還不能馬上轉(zhuǎn)化為他們賬面上的資金。

第三是道德風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槊恳粋€(gè)地方政府官員都希望升入中央政府，他們?cè)谟邢薜牡胤饺纹趦?nèi)為了做出業(yè)績(jī)，通常都會(huì)傾向大量借貸，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁└玫姆?wù)，然后把還債的責(zé)任推給下一任地方官員，或者最后推給中央政府救助。如果一個(gè)省市的老師、警察都發(fā)不出工資，醫(yī)院也關(guān)門，而中央政府卻坐視不管，這是非常少見(jiàn)的。我只知道一個(gè)這樣的案例，我稍后會(huì)再提到。

第四是中央政府的偏袒。為了拉攏那些大選時(shí)左右搖擺的州選民，中央政府會(huì)傾向在那些州修路或者建電站。而那些明確會(huì)給自己投票，或者明確支持反對(duì)黨的，就無(wú)法獲得中央投資。

分權(quán)帶來(lái)的問(wèn)題絕不僅限于理論，我自己的國(guó)家阿根廷就陷入過(guò)因分權(quán)而加劇的危機(jī)。2001年，阿根廷原有的中央銀行固定匯率突然崩潰了，支付系統(tǒng)坍塌，銀行無(wú)法取錢，電費(fèi)和稅收都無(wú)法上交，這種情況持續(xù)了將近一年。于是地方政府當(dāng)?shù)氐亩愂蘸椭醒氲膿芸疃紵o(wú)法拿到，它們也拒絕向中央政府交稅。阿根廷有26個(gè)省，最后這些省就開始自己印錢。這很罕見(jiàn)，聽起來(lái)也很滑稽，但這是真的。它們自己印錢付給員工，員工再到街上以很高的貼現(xiàn)率換成真的錢，這樣就造成極高的通貨膨脹。阿根廷花了10年才解決這個(gè)準(zhǔn)貨幣問(wèn)題。

底特律也是一個(gè)很好的反面例子，它曾經(jīng)依靠汽車制造業(yè)成為美國(guó)一個(gè)非常富有的城市，但是面對(duì)來(lái)自日本、中國(guó)和其他地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)，這里的汽車廠商出現(xiàn)危機(jī)，就業(yè)下滑。在工會(huì)壓力之下，汽車廠商向南遷往田納西等州。底特律沒(méi)有稅收了，它們就借錢建基礎(chǔ)設(shè)施，希望吸引汽車和其他行業(yè)回來(lái)，但是它們失敗了，最終債臺(tái)高筑無(wú)力償還，于是就向聯(lián)邦政府求助，卻遭到拒絕。這就是我前面提到的唯一一個(gè)中央政府拒絕救助的例子?，F(xiàn)在底特律一半交通燈不亮，人們也不交水費(fèi)。這個(gè)城市直接走上了破產(chǎn)法庭，不少養(yǎng)老基金也賠了很多錢。

再來(lái)看看巴西。巴西在實(shí)行民主選舉之后，聯(lián)邦政府就授權(quán)州政府來(lái)決定醫(yī)療、教育等大的支出。而沒(méi)錢的州要么借錢，要么不向中央繳納社?；?，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)四五年，最后甚至不再提供公共服務(wù)。巴西聯(lián)邦政府的解決方案是有條件的干預(yù)。它們?cè)诎臀鹘⒘艘粋€(gè)小IMF來(lái)幫助州政府解決債務(wù)，同時(shí)要求州政府做出痛苦的調(diào)整，作為得到幫助的條件。由于很多貸款通過(guò)我們世行操作，所以我比較了解。

各國(guó)管理地方債妙方

既然地方債會(huì)引來(lái)這么多麻煩，那為什么還要允許呢？因?yàn)榈胤蕉愂蘸椭醒朕D(zhuǎn)移到地方的稅收有時(shí)依然無(wú)法滿足地方政府的公共服務(wù)支出。既然地方債無(wú)可避免，那么下一步就是如何監(jiān)管了。各國(guó)政治體制不同，沒(méi)有放之四海而皆準(zhǔn)的完美辦法。要么中央完全下放權(quán)力，地方隨意借債，但是出了事中央不管。要么事先簽好協(xié)議，比如澳大利亞，雙方先確定在公共服務(wù)和宏觀經(jīng)濟(jì)上到底要借多少錢，然后雙方分?jǐn)?。再就是中央政府?duì)地方借貸作出一些規(guī)定，明確借款目的或者要求必須財(cái)政平衡，或者債務(wù)占GDP比率恒定。中央政府也可以對(duì)債務(wù)本身制定規(guī)則，如貸款不得超過(guò)現(xiàn)有支出的100%，或者經(jīng)過(guò)攤薄后借款加利息不能超過(guò)15%。

也有些政府允許地方借款，但是必須得到中央批準(zhǔn)，這樣地方和中央的關(guān)系是不是足夠好就很關(guān)鍵，容易出現(xiàn)混亂。最后一種方法最嚴(yán)格，就是由中央代替地方政府借款，然后按地方所需支出撥款，由中央政府承擔(dān)債務(wù)。

有三種情況被認(rèn)為地方政府不得借款：一是國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)周期性下滑，這時(shí)單個(gè)省市要舉債刺激經(jīng)濟(jì)金額會(huì)非常大，肯定違約。如果所有省市同時(shí)借錢，又存在協(xié)調(diào)問(wèn)題。錢投向哪里投多快都要協(xié)調(diào)。二是跨省的項(xiàng)目必須由兩省共同舉債，單一省市不得借錢。三是為了額外提高公共服務(wù)從業(yè)者收入不得借錢。

2004年以前，理論上中國(guó)不允許地方政府借款，但是地方上會(huì)想方設(shè)法繞開這個(gè)限制，通過(guò)一些特別的投資工具，或者創(chuàng)立國(guó)有企業(yè)及一些特別機(jī)構(gòu)等等。所以說(shuō)要嚴(yán)格控制其實(shí)很困難。再以哥倫比亞為例，這個(gè)國(guó)家選擇制定規(guī)則約束地方債。但由于10年前的內(nèi)戰(zhàn)，地方政府不肯把債務(wù)數(shù)據(jù)匯報(bào)中央，它們會(huì)采取拖延甚至綁架中央政府官員的辦法。由此看出，能否有效管控地方債還取決于國(guó)家政治體制的成熟度。

總體而言，選擇制定規(guī)則約束地方債的國(guó)家占多數(shù)，規(guī)則包括事前和事后。制定事前規(guī)則包括明確債務(wù)目的和債務(wù)類型，選擇債券還是貸款，如果是后者，那么貸款占現(xiàn)有支出百分比為多少。一些國(guó)家實(shí)行市場(chǎng)化債務(wù)評(píng)級(jí)，評(píng)級(jí)好的地方政府領(lǐng)導(dǎo)可能成為國(guó)家總統(tǒng)。墨西哥就采取這樣的規(guī)則。事后規(guī)則包括行政和司法兩種渠道。底特律就采取司法手段。采取行政手段的國(guó)家，中央政府必須做好思想準(zhǔn)備，出手幫助一個(gè)城市，今后可能就還要幫助更多城市。因此中央政府必須提出一些限制性條件，比如求助申請(qǐng)是否具備合理的理由。

選擇制定規(guī)則約束地方債是比較好的辦法。這樣中央和地方在執(zhí)行中都有章可循，就會(huì)專注于制定更好的經(jīng)濟(jì)政策，這是保障信用評(píng)級(jí)良好和債務(wù)水平較低的前提。這些規(guī)則必須有量化指標(biāo)，比如財(cái)政平衡指標(biāo)、各種百分比指標(biāo)等等，同時(shí)規(guī)則中還要明確違約責(zé)任，一旦違約要接受怎樣的懲罰。這樣的約束會(huì)真正面臨政治壓力。

最后來(lái)說(shuō)說(shuō)如何制定規(guī)則。首先所有利益相關(guān)方都要參與磋商，不僅僅是地方政府和中央政府，還應(yīng)包括銀行、債券持有人、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等等。其次，中央政府必須先管理好自己，否則像阿根廷這樣，中央政府自己都坍塌了，還怎么勸說(shuō)地方政府不要印錢？最后就是要防止地方政府在發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)時(shí)違背中央政府的規(guī)則，隨意借錢。

我認(rèn)為中國(guó)剛剛開始想辦法管理地方債，這個(gè)過(guò)程一旦開始就無(wú)法回頭。要想避免潛在的危機(jī)，就必須制定含有懲罰機(jī)制的規(guī)則。有懲罰規(guī)則才有效，一旦出現(xiàn)問(wèn)題需要中央政府救助，這種救助必須是有條件的。