我國動物疫病區(qū)域化管理現(xiàn)狀研究

李燕凌　歐陽一帆

摘 要：文章通過對動物疫病區(qū)域化管理相關(guān)概念和我國動物疫病區(qū)域化管理現(xiàn)狀的總結(jié)，對其中存在的問題進(jìn)行了總結(jié)，并提出了相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：動物疫病；區(qū)域化管理；現(xiàn)狀

中圖分類號：S851.33 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-8937（2015）05-0070-03

隨著全球經(jīng)濟一體化進(jìn)程，動物及動物產(chǎn)品國際貿(mào)易和跨區(qū)域流通日趨頻繁，重大動物疫病發(fā)生和擴散蔓延的風(fēng)險日益增加。重大動物疫病一旦發(fā)生，其影響不僅是經(jīng)濟方面的，對社會公共安全也是巨大的挑戰(zhàn)。

從瘋牛病到H7N9型禽流感，從SARS到黃浦江死豬事件，重大動物疫病的危害性、影響力、跨界性不言而喻。動物疫病區(qū)域化管理就是解決動物及其制品貿(mào)易中可接受風(fēng)險水平的問題，它對于防控和消滅重大動物疫病、防范重大動物疫病跨界傳播、促進(jìn)動物及其制品的國際貿(mào)易，具有積極意義。

1 動物疫病區(qū)域化管理的相關(guān)概念

動物疫病區(qū)域化管理是定義其邊界內(nèi)一個對規(guī)定動物疫病具有清楚衛(wèi)生狀況的動物亞群體（subpopulation），并對規(guī)定動物疫病采取監(jiān)測、控制和生物安全措施所實施的程序。這里所指的邊界內(nèi)是通過天然或人工屏障，劃定的某一特定區(qū)域，這一區(qū)域可以是基于企業(yè)或農(nóng)場水平，也可以是一個省或幾個省的連片區(qū)域。

OIE認(rèn)為動物疫病區(qū)域化管理的基本原理是以流行病學(xué)和風(fēng)險分析的原則來評價和管理來自動物疫病的風(fēng)險，主要包括兩種模式，無規(guī)定動物疫病區(qū)和無規(guī)定動物疫病生物安全隔離區(qū)。

無規(guī)定動物疫病區(qū)（簡稱無疫區(qū)）是指在規(guī)定期限內(nèi)，某一確定區(qū)域內(nèi)沒有發(fā)生過某種或幾種動物疫病，且在該區(qū)域及其周邊，對動物和動物產(chǎn)品、動物源性飼料、動物遺傳材料、動物病料、獸藥（包括生物制品）的流通實施官方有效控制并取得經(jīng)國家評估合格的特定地域。無疫區(qū)建設(shè)適用于在整個國家建立和維持無疫狀態(tài)比較困難的動物疫病，其建設(shè)的基本原則包括合理的區(qū)域化和科學(xué)的區(qū)域化措施。

隨著人們對動物疫病認(rèn)識的加深、各國無疫區(qū)建設(shè)的實踐，人們發(fā)現(xiàn)在某一較大范圍——一個省、一個國家或幾個國家內(nèi)建立和維持無疫狀態(tài)是非常困難的。

因此，OIE在2003年提出了生物安全隔離區(qū)劃的概念。生物安全隔離區(qū)劃是一個國家用對其國境內(nèi)具有特定衛(wèi)生狀況的動物亞群體進(jìn)行定義和管理的過程。即在同一生物安全管理體系下基于對一個或多個養(yǎng)殖場所內(nèi)對規(guī)定疾病采取了監(jiān)測、控制和生物安全措施的動物疫病區(qū)域化管理方式。生物安全隔離區(qū)概念超越了地理學(xué)區(qū)劃的層面，并對相關(guān)的流行病學(xué)因素也進(jìn)行了考慮。

2 我國動物疫病區(qū)域化管理現(xiàn)狀

2.1 我國動物疫病區(qū)域化管理所取得的成績

我國動物疫病的區(qū)域化管理最早可追溯到上世紀(jì)五十年代我國為消滅牛瘟、牛肺疫采取“劃定疫點、疫區(qū)以及受威脅區(qū)”措施，這是我國動物疫病區(qū)域化管理的雛形。

我國于1955年消滅牛瘟，1996年宣布消滅牛肺疫，現(xiàn)在我國無牛瘟、無牛肺疫已得到國際認(rèn)證。我國第一次規(guī)范化提出動物疫病區(qū)域化管理是在1998年，當(dāng)時我國借鑒國際通行的無規(guī)定動物疫病區(qū)建設(shè)經(jīng)驗，提出了動物疫病區(qū)域化控制的理念。隨后，我國動物疫病區(qū)域化管理迅速發(fā)展。

2003年，四川盆地、松遼平原、海南島、膠東半島、遼東半島等五片無規(guī)定動物疫病示范區(qū)通過國家驗收。

2009年，海南省免疫無口蹄疫區(qū)通過了國家評估，標(biāo)志著我國無規(guī)定動物疫病區(qū)建設(shè)和動物疫病區(qū)域化管理已經(jīng)進(jìn)入了新階段。

截止目前，我國已在23個省、市、自治區(qū)的651個縣實施了動物疫病區(qū)域化管理。同時，我國通過制定一系列規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)、文件，先后評估認(rèn)可了廣東從化馬屬動物無疫區(qū)、吉林永吉免疫無口蹄疫區(qū)等區(qū)域。

其中，廣東從化馬屬動物無疫區(qū)2010年2月通過了歐盟評估。在生物安全隔離區(qū)建設(shè)方面，已有山東省德州市六和集團(tuán)、平原大蔡牧業(yè)、蓬萊民和集團(tuán)等近10家企業(yè)已經(jīng)或即將開展生物安全隔離區(qū)試點建設(shè)，有的企業(yè)已經(jīng)進(jìn)入評估認(rèn)可階段。

2.2 動物疫病區(qū)域化管理法律法規(guī)不斷完善

1998年我國剛開始動物疫病區(qū)域化管理探索時相關(guān)法律、法規(guī)還處于空白狀態(tài)，相關(guān)管理和技術(shù)文件還不完善。僅是農(nóng)業(yè)部制定發(fā)布了《全國無規(guī)定動物疫病區(qū)建設(shè)項目實施方案》、《無規(guī)定動物疫病區(qū)條件》等規(guī)范性文件。但隨著我國動物疫病區(qū)域化管理的不斷深入，相關(guān)法律法規(guī)也得到了進(jìn)一步完善。

2007年，全國人大通過新修訂的《中華人民共和國動物防疫法》從法律高度規(guī)定了“國家對動物疫病實行區(qū)域化管理，逐步建立無規(guī)定動物疫病區(qū)”。隨后《關(guān)于加快推進(jìn)動物疫病區(qū)域化管理工作的意見》、《國家中長期動物疫病防治規(guī)劃（2012～2020年）》等一系列法律法規(guī)相繼出臺，使我國動物疫病區(qū)域化管理的法律地位不斷提升。

在地方立法方面，建設(shè)了無疫區(qū)的山東、遼寧、四川等地都由省級人民代表大會或政府通過、頒布了動物疫病區(qū)域化管理相關(guān)的法規(guī)制度，制定了無規(guī)定動物疫病區(qū)建設(shè)管理條例、辦法和重大動物疫病防治規(guī)劃、重大動物疫病應(yīng)急管理辦法等規(guī)范性文件，使得無規(guī)定動物疫病示范區(qū)建設(shè)管理的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系日漸成熟、完善。

2.3 基層動物防疫體系建設(shè)不斷加強

有了成熟完善的法律法規(guī)、政策規(guī)范，也需要強有力的執(zhí)行?；鶎觿游锓酪唧w系建設(shè)直接關(guān)系到動物疫病區(qū)域化管理的實施。隨著我國畜牧業(yè)的發(fā)展，動物疫病區(qū)域化管理的推進(jìn)，基礎(chǔ)動物防疫體系特別是示范區(qū)的基層動物防疫體系建設(shè)不斷加強。

2.3.1 健全獸醫(yī)工作機構(gòu)

各地以動物疫病區(qū)域化管理為契機，加強獸醫(yī)隊伍建設(shè)，積極推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革。

例如，四川省和重慶市通過“放權(quán)”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站的“三權(quán)”直接歸縣級政府部門，同時分離執(zhí)法與服務(wù)，加強和穩(wěn)定了無規(guī)定動物疫病示范區(qū)基層獸醫(yī)隊伍。

2.3.2 加強了獸醫(yī)隊伍建設(shè)

據(jù)統(tǒng)計六個示范區(qū)內(nèi)從事獸醫(yī)工作人員總數(shù)達(dá)到8.84萬人，人員結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，人員素質(zhì)不斷提高，具備開展動物免疫、監(jiān)測、檢疫和監(jiān)督等動物防疫工作的能力。

2.3.3 無疫區(qū)動物疫病防治的基礎(chǔ)設(shè)施有了明顯改善

無疫區(qū)加強了動物疫病控制體系、動物疫情監(jiān)測體系、動物防疫監(jiān)督體系、動物防疫屏障體系等四大體系建設(shè)。為提高檢測水平、防范疫病風(fēng)險，示范區(qū)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對省、縣兩級獸醫(yī)診斷實驗室進(jìn)行改造升級；為保障疫苗流通、動物制品運輸安全，完善了從省到鄉(xiāng)的四級冷鏈設(shè)施建設(shè)；為加強疫病檢測能力，升級了動物疫情信息傳輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)有關(guān)信息的及時分析、匯總和傳送。

2.4 財政投入不斷增加，經(jīng)濟社會效益顯著

截止2007年，我國無規(guī)定動物疫病區(qū)建設(shè)就已累計投資16.48億元，其中中央預(yù)算內(nèi)專項資金10.24億元，地方配套6.24億元，并保持每年10%以上的投資增長。在資金的使用方面，國家投資部分資金全部用于購置動物疫病檢驗監(jiān)測、畜產(chǎn)品安全檢測等儀器設(shè)備。地方配套資金主要用于實驗室改造、維修和補充儀器設(shè)備購置。

隨著我國無疫區(qū)建設(shè)的發(fā)展，無疫區(qū)建設(shè)所產(chǎn)生的經(jīng)濟社會效益得以顯現(xiàn)。通過無疫區(qū)建設(shè)帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)畜牧產(chǎn)品出口、農(nóng)民增收，加強了區(qū)域內(nèi)動物疫病防控能力，區(qū)域化管理所產(chǎn)生的紅利有目共睹。

據(jù)資料顯示，無疫區(qū)生豬疫病死亡率分別由8%下降到2006年底的4%；2009年無疫區(qū)畜產(chǎn)品出口額較2006年增加6.21億美元，占全國畜產(chǎn)品出口總額比例從46.21%提高到58.21%。

在帶動農(nóng)民增收方面成效顯著，其中海南省2008年的畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的重達(dá)21%以上，農(nóng)民人均牧業(yè)年收入收入達(dá)870元，同比增長15%。

3 我國動物疫病區(qū)域化管理存在的問題

3.1 存在形式主義

規(guī)范化的動物疫病區(qū)域化管理對于我國來講還是個新鮮事物，也是個“舶來品”。從層面設(shè)計來看，相關(guān)評估管理辦法、技術(shù)規(guī)范、管理條例都是建立在大量理論研究和實踐工作上的，是科學(xué)的、具有實踐意義的。但在一些地方的無疫區(qū)建設(shè)中，沒有因地制宜、科學(xué)合理的制定符合本地區(qū)動物疫病流行情況和畜牧業(yè)發(fā)展特點的防疫措施，盲目照搬無疫病示范區(qū)模式，同時由于缺乏財政投入保障和相應(yīng)的制度建設(shè)，動物疫病區(qū)域化建設(shè)容易成為“政績工程”、形式主義，不利于我國動物疫病區(qū)域化管理的發(fā)展。

3.2 動物疫病區(qū)域化管理模式有待完善

我國是畜牧業(yè)生產(chǎn)大國，也是動物疫病發(fā)病較為嚴(yán)重的國家。經(jīng)過多年的動物疫病區(qū)域化管理實踐，我國的動物疫病防控工作取得了顯著成績，但當(dāng)前我國動物疫病區(qū)域化管理模式還存在著“單一性”和與國際接軌不足等問題。

目前我國的動物疫病區(qū)域化管理主要以無疫區(qū)建設(shè)為主，生物安全隔離區(qū)建設(shè)有待加強。

全國現(xiàn)有10家企業(yè)已經(jīng)或即將開展生物安全隔離區(qū)試點建設(shè)，但目前還沒有一家通過國家認(rèn)證。在生物安全隔離區(qū)的制度設(shè)計、評估標(biāo)準(zhǔn)方面缺乏相應(yīng)的規(guī)范，在流行病學(xué)調(diào)查方面由于缺乏國家科研力量支持，僅憑企業(yè)自身力量很難拿出科學(xué)的數(shù)據(jù)證明自己達(dá)到無疫狀態(tài)。

3.3 國際認(rèn)可度不高

在國際認(rèn)證方面，現(xiàn)階段我國建設(shè)的五區(qū)六省無疫區(qū)都沒有開展國際認(rèn)證，OIE以及我國貿(mào)易伙伴國對我國在無疫區(qū)建設(shè)、管理、評估工作取得的成效不了解，由動物疫病引發(fā)的貿(mào)易壁壘依然存在。

①我國在風(fēng)險評估、事前準(zhǔn)入、口岸進(jìn)入和隔離檢疫等措施的規(guī)范和實施上與OIE的相關(guān)規(guī)定還存在差距，建設(shè)的無疫區(qū)難以符合無規(guī)定動物疫病區(qū)域化管理技術(shù)規(guī)范的要求。

②我國相關(guān)理論研究還不夠，缺乏可靠的流行病學(xué)分析和科學(xué)的區(qū)劃。目前，我國對于動物疫病區(qū)域化管理的研究主要集中在定性研究方面，對于相關(guān)概念、國際條例，我國動物疫病區(qū)域化管理機制等的研究占主流。相關(guān)的定量研究較少，僅有李媛媛、蒲華對我國無規(guī)定動物疫病區(qū)建設(shè)進(jìn)行了經(jīng)濟社會效益評估等少量研究。相應(yīng)的風(fēng)險評估、管理模型研究較少，這也與我國基層動物防疫體系信息化水平不高，動物疫病相關(guān)數(shù)據(jù)較為敏感、不易獲得有關(guān)。

4 對策思路

4.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全保障措施

各級政府要高度重視，明確動物疫病防控在畜牧業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和食品安全方面的重要作用。獸醫(yī)行政主管部門作為動物疫病區(qū)域化管理的主管部門要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)地制宜的制定完善各項規(guī)范、制度和標(biāo)準(zhǔn)，為動物疫病區(qū)域化管理提供制度保障；發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，整合優(yōu)勢資源、推進(jìn)各部門聯(lián)防聯(lián)動，為動物疫病區(qū)域化管理提供組織保障；加強基層動物防疫體系建設(shè)，進(jìn)一步提升獸醫(yī)機構(gòu)的工作能力和業(yè)務(wù)水平，確保動物疫病區(qū)域化管理的各項措施能得到有效實施。動物疫病區(qū)域化管理是一項長期性、復(fù)雜性的工程，建立健全相關(guān)保障措施，才能更好地促進(jìn)我國動物疫病區(qū)域化管理的平穩(wěn)健康發(fā)展。

各地要建立動物疫病區(qū)域化管理的長效機制，加大無規(guī)定動物疫病示范區(qū)的政策支持；再者要建立穩(wěn)固的國家經(jīng)費投入機制，做好中央、地方財政投入的配套管理，積極調(diào)動社會資金參與到動物疫病區(qū)域化管理的建設(shè)中來，協(xié)調(diào)好財政投入和社會投資的動力機制與長效機制，為動物疫病區(qū)域化管理提供資金保障。

4.2 因地制宜，創(chuàng)新我國動物疫病區(qū)域化管理模式

以相關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合各區(qū)域內(nèi)實際狀況，在符合國際、國家標(biāo)準(zhǔn)的前提下，制定符合地方畜牧業(yè)發(fā)展水平和動物疫病流行程度的動物疫病區(qū)域化管理規(guī)范，創(chuàng)新我國動物疫病區(qū)域化管理模式。對于一些我國已經(jīng)消滅或接近消滅的動物疫病，要推動它們得到國際認(rèn)可。

對自然屏障體系較優(yōu)越、動物疫病流行程度較輕的區(qū)域按照目前示范區(qū)建設(shè)的模式，分病種提出無疫區(qū)建設(shè)計劃，分步驟實現(xiàn)無疫目標(biāo)。對畜牧業(yè)集約化程度高及具有畜產(chǎn)品出口優(yōu)勢的地區(qū)，國家應(yīng)鼓勵一些大型龍頭企業(yè)集團(tuán)建立生物安全隔離區(qū)劃，投資建設(shè)無規(guī)定動物疫病企業(yè)。

對于自然屏障體系較差、疫病流行較為嚴(yán)重的區(qū)域，要加大流通控制，和疫病防控，防止疫病的大規(guī)模流行。

4.3 強化調(diào)查研究，推進(jìn)國際評估認(rèn)可

目前，我國對于動物疫病區(qū)域化管理的研究主要集中在定性研究方面，相關(guān)的定量研究較少，僅有李媛媛、蒲華對我國無規(guī)定動物疫病區(qū)建設(shè)進(jìn)行了經(jīng)濟社會效益評估等。

動物疫病區(qū)域化管理本質(zhì)上在評價和管理動物疫病風(fēng)險水平，但相關(guān)的風(fēng)險評估、管理模型研究較少。

因此要加強動物疫病區(qū)域化管理調(diào)查研究，使得制定的相關(guān)規(guī)定既具有科學(xué)性又具有可操作性。

同時，要通過加強與OIE溝通與聯(lián)系，在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上參與OIE標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的修訂，促進(jìn)我國動物衛(wèi)生管理措施更加科學(xué)合理。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李苗.關(guān)景象水生動物疫病區(qū)域化管理的國際規(guī)則及應(yīng)用思考[J].中國水產(chǎn)，2011，（11）.

[2] 趙維寧，鄭增忍.動物疫病區(qū)域化管理國際規(guī)則與我國無規(guī)定動物疫病區(qū)建設(shè)策略研究[J].中國動物檢疫，2008，（12）.

[3] 張健，吳志明，閆若潛，等.河南省動物疫病區(qū)域化管理建設(shè)研究[J].中國動物檢疫，2012，（7）.

[4] 鄭增忍，黃偉忠，馬洪超，等.動物疫病區(qū)域化管理理論與實踐[M].北京：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社，2010.

[5] 張衍海，劉俊輝，范欽磊，等.動物疫病區(qū)域化管理的新模式——生物安全隔離區(qū)劃[J].中國動物檢疫，2008，（9）.

[6] 李金祥，鄭增忍.我國動物疫病區(qū)域化管理實踐與思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2015，（1）.

[7] 劉俊輝，張衍海，鄭增忍，等.我國生物安全隔離區(qū)建設(shè)調(diào)查研究[J].中國動物檢疫，2013，（8）.

[8] Otte M J，Nugent R，Mcleod A.Transboundary Animal Diseases：Asses-

sment of Socio-Economic Impacts and Institutional Responses[R]//Livestock Policy Discussion Paper.FAO，2004，（9）.

[9] 孫媛媛，浦華.我國無規(guī)定動物疫病區(qū)建設(shè)的效益評估——基于

2006～2009年的數(shù)據(jù)分析[J].中國畜牧雜志，2011，（20）.