行政法治新理念與新實踐

胡衛(wèi)列

改革開放30年來，在我國的法制建設(shè)恢復(fù)重建的過程中，行政法可謂是后發(fā)的、但發(fā)展最快的法律部門。在實踐領(lǐng)域，從立法、執(zhí)法到司法，從法律到政策，國家自覺地、全面地推進法治政府建設(shè)的發(fā)展脈落清晰可見;在理論領(lǐng)域，我國的行政法學(xué)在應(yīng)對和解決我國政治、經(jīng)濟、社會、文化建設(shè)的新情況、新問題中，推動著自身的學(xué)科建設(shè)和發(fā)展壯大，引領(lǐng)著我國行政法治建設(shè)的發(fā)展，從初創(chuàng)時的粗陋到理論體系的不斷豐富和完善，逐步與世界先進的行政法學(xué)理論發(fā)展同步。進入新世紀以來，隨著我國行政法治建設(shè)的新發(fā)展，行政法學(xué)也出現(xiàn)諸多新的研究領(lǐng)域和熱點問題，值得我們關(guān)注。

一、行政法理念的新發(fā)展--從形式法治到實質(zhì)法治

一般認為，行政法的理念集中體現(xiàn)在行政法的基本原則中，在我國的權(quán)威行政法學(xué)教科書中，通常概括為行政法治原則或依法行政原則，包括行政合法性原則、行政合理性原則。其中最重要的行政合法性原則，其核心內(nèi)容主要有三點：一是職權(quán)法定，即行政主體必須依法取得職權(quán);二是依據(jù)法律，即行政行為應(yīng)當(dāng)依法行使;三是職權(quán)和職責(zé)統(tǒng)一，違法的行政行為要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政合理性原則是針對行政自由裁量權(quán)提出的，是合法性原則的補充，強調(diào)行政行為在合法的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)兼顧合理性。

行政法基本原則是經(jīng)典的法治理論在行政法領(lǐng)域的體現(xiàn)，是相對剛性的要求。在行政法的發(fā)展中，盡管這些基本原則將始終是行政法理念的核心組成部分和最基本要求，但不足以滿足豐富多彩的行政法治實踐的需要，在不同的時期，將有不同的內(nèi)容得到充實和強調(diào)。新世紀以來，行政法理念的新發(fā)展主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）頻發(fā)的各類公共事件，凸顯了行政應(yīng)急性原則的重要性

近些年來，各類公共事件頻發(fā)。如2003年的“非典”，2008年汶川大地震和奧運會等等，都給我們帶來前所未有的挑戰(zhàn)，我國政府采用不少特殊的行政手段，來實現(xiàn)有效的管理。2009年以來，蔓延全球的金融危機和甲型H1N1流感的流行，也迫使各國政府采取了一系列不同于常規(guī)的干預(yù)和控制手段。在這些事件和活動中，我們在體會到強有力的政府控制的必要性的同時，也能感受到這些非常規(guī)行為對法治原則的沖撞。行政應(yīng)急性原則正是應(yīng)對此類特殊情形而提出的。

應(yīng)急性原則是指在緊急情況下，出于國家安全、社會秩序和公共利益的需要，行政機關(guān)可以采取一些非常規(guī)的行為，如確有必要，甚至可以采取沒有法律依據(jù)或與法律相抵觸的措施。

應(yīng)急性原則是合法性原則的例外，但應(yīng)急性原則不等于排斥法律的控制。一方面，通過立法的完善，一些特定的應(yīng)急性權(quán)力會規(guī)定在相關(guān)的單行法律中，成為行政法治原則在特定情況下的體現(xiàn);另一方面，沒有法律特別授權(quán)的行政應(yīng)急性權(quán)力的行使也應(yīng)符合一些一般性原則的要求：（1）存在明確無誤的緊急危險;（2）非法定機關(guān)行使了緊急權(quán)力，或法定機關(guān)行使了超越正常權(quán)限范圍的緊急權(quán)力，事后應(yīng)由有權(quán)機關(guān)予以確認;（3）行政機關(guān)的應(yīng)急行為應(yīng)受有權(quán)機關(guān)的監(jiān)督;（4）應(yīng)急權(quán)力的行使應(yīng)該適當(dāng)，并將損害控制在最小的程度和范圍內(nèi)（符合比例原則的要求）。根據(jù)這些要求，應(yīng)急性權(quán)力應(yīng)當(dāng)僅僅局限在緊急情況下才允許使用，而不能延續(xù)到正常情況下繼續(xù)使用，即使它在管理效果上可能會起到作用。

（二）以比例原則補充依法行政原則，限制政府權(quán)力濫用

利益是法律的構(gòu)成要素之一。法律活動，包括立法、執(zhí)法和司法活動，在某種意義都是利益的判斷、評價、衡量和取舍的活動。經(jīng)典法治原則要求的理想狀態(tài)是，所有的公權(quán)力行為都能做到有法可依。但由于行政活動處于國家和社會公共事務(wù)管理的第一線，具有復(fù)雜性和主動性的特點，法律既不可能將行政行為所涉及的社會生活的方方面面規(guī)定得細密無誤，更不可能預(yù)見未來可能發(fā)生的所有情況并預(yù)先作出規(guī)定，所以行政自由裁量權(quán)的存在將是行政法治建設(shè)中始終不得不面對的現(xiàn)實。因此，承認行政自由裁量權(quán)并加以規(guī)范，防止其濫用，才是客觀的態(tài)度。比例原則正是因規(guī)范行政自由裁量權(quán)的需要而形成的。

比例原則最初起源于德國，適用于警察行政領(lǐng)域，后逐步擴充到其他的行政領(lǐng)域，并被寫入基本法，成為憲法原則，具有廣泛的適用性。同屬規(guī)范自由裁量權(quán)的原則，合理性原則中的“合理”內(nèi)容比較寬泛，含義也不十分清晰。而比例原則的含義相對具體一些，特別是德國的法治理論與實踐已將其發(fā)展為含義明確、內(nèi)容豐富的原則。因此，最近幾年，我國學(xué)術(shù)界對比例原則的研究日益重視，有逐漸替代行政合理性原則的趨勢。不少學(xué)者主張，將其作為行政法的基本原則確立下來。

比例原則又稱禁止過度原則，其目的是要兼顧行政目標(biāo)的實現(xiàn)和相對人權(quán)益的保護。因為行政權(quán)具有積極性和主動性的特點，比例原則要求行政主體在作出行政行為前進行是否符合比例的理性考量，從而可以防止行政權(quán)的過度行使，使行為具有一定的謙抑性。一般認為，比較原則包括適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則（狹義的比例原則）。

適當(dāng)性原則要求行政行為的目的和手段之間必須是適當(dāng)?shù)?。也就是說，行政行為的作出要適合于行政目的的實現(xiàn)，不得與目的相悖。

必要性原則是指，行政權(quán)只能在必要限度內(nèi)行使，使公民權(quán)利盡可能遭受最小的侵害。也就是說，在實現(xiàn)行政目的有多種手段可以選擇時，應(yīng)當(dāng)選擇對公民損害最小的手段。德國行政法領(lǐng)域有一句名言很好地說明了這一原則，即“不可用大炮打小鳥”。我們可以將必要性原則理解為兩個方面的要求：一是行政權(quán)只在確有必要的時候才行使，對社會生活能不干預(yù)就盡量不要干預(yù)，可謂“該出手時才出手”;二是行政權(quán)只行使到確有必要的程度，要使用“最不激烈的手段”或“最溫和的手段”，避免“小題大做”。

均衡性原則又稱狹義的比例原則，是指行政主體所采取的行政手段所造成的損害，不得與欲達成的行政目的的利益顯失均衡。也就是說，行政主體在采取行政行為時，要對行政目的所達成的利益與侵害的相對人利益之間作衡量，不能為了小小的公共利益，使相對人受到很大的損失。

（三）引入信賴保護原則，構(gòu)建誠信政府

誠信政府已經(jīng)成為我國法治政府建設(shè)的一個目標(biāo)。法治政府建設(shè)，必然要求政府的行為是誠實守信的，依法辦事，恪守規(guī)則;只有這樣才能實現(xiàn)法的安定性，使行政行為具有明確性和可預(yù)期性。人民才能基于對政府的尊崇和信任，自覺地遵守法律，維護行政行為，從而為法治奠定堅實的民意基礎(chǔ)。信賴保護原則正是適應(yīng)誠信政府的建設(shè)而引入的一個原則，并成為誠信政府建設(shè)的助推器。

信賴保護原則，從字面來理解，是要保護行政相對人的信賴利益，也就是說，不能讓相對人因為對政府的信賴而受到損失。因此，信賴保護原則也被稱作“信賴利益保護原則”。從實質(zhì)上看，其核心還是對政府的要求。主要有三個方面的內(nèi)容：第一，行政行為不得隨意撤銷、改變或廢止，也即政府行為和承諾有信用，不能朝令夕改，反復(fù)無常，讓行政相對人無所適從;第二，若相對人無過錯，授益行為不得撤銷、改變或廢止;第三，改變或撤銷行政行為，對無過錯的相對人造成的損害應(yīng)予以補償。

近些年來，行政法學(xué)界對信賴保護原則關(guān)注較多。該原則的內(nèi)容還被規(guī)定在《中華人民共和國行政許可法》第8條。值得注意的是，信賴保護原則不僅僅是在行政許可范圍內(nèi)有意義，而且是一個具有廣泛適用性的基本原則。隨著對信賴保原則研究的深入，它的重要性將日益得到重視，必將對行政法治的理論和實踐產(chǎn)生重大的影響。比如，實踐中大量存在的行政指導(dǎo)行為，如政府引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種植特殊的藥材，并與藥材商談好，承諾到時負責(zé)收購藥材。但過后，藥材商因經(jīng)營不善杳無蹤影，政府的承諾沒法兌現(xiàn)，農(nóng)民遭受很大的損失。對于這類情況，按現(xiàn)行的法律，是不能申請行政復(fù)議，提起行政訴訟的。而如果按信賴保護原則理解，這類基于對政府的信賴而遭受的損失，政府是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的補償責(zé)任的。從這個意義上說，信賴保護原則將對行政主體的行為提出更高的要求。

（四）以程序法治補充實體法治，強調(diào)保護公民“正當(dāng)程序權(quán)利”

隨著法治建設(shè)的發(fā)展，程序問題越來越受到我國法學(xué)界的重視。尤其是在刑事訴訟和行政法等公法領(lǐng)域，對公共權(quán)力進行有效的程序約束，成為該法律部門理論到實踐最核心的內(nèi)容之一。

程序的重要性日益凸顯，是因為程序的內(nèi)在價值越來越被充分認識。就行政法領(lǐng)域而言，行政程序至少有這樣幾方面的意義：首先，行政程序是為了約束和規(guī)范行政權(quán)力行使的，對行政主體而言，它是必須遵守的義務(wù)，可以防止其在行為過程中的恣意;其次，行政相對人可以運用行政程序主張自己的權(quán)利，對抗行政權(quán)力的濫用，如要求執(zhí)法人員出示證件、說明理由等，不符合法定的條件的，可以拒絕，可見，對行政相對人而言，行政程序是面對行政權(quán)力的一種保護傘，具有權(quán)利的性質(zhì);第三，行政程序要求行政主體按照法定的程序辦事，從而把行政行為納入法定的程序軌道，由于行政程序所固有的穩(wěn)定和透明性，行政程序不僅保障行政正義的實現(xiàn)，而且保障行政正義以一種看得見的方式實現(xiàn)，使行政行為成為一種可預(yù)期的活動，成為“看得見的正義”，由此使行政相對人和廣大民眾更加自覺地接受行政行為，更加自覺地信賴和尊崇法律。

在程序領(lǐng)域，影響最大的是來自英國法的“自然正義原則”（Natural Justice）和美國法的“正當(dāng)程序原則”（Due Process）。自然正義原則主要有兩個內(nèi)容：第一，任何人不能做自己案件的法官;第二，任何人的合法權(quán)益受到不利影響時，必須允許其陳述自己的意見，這些意見必須被公平地聽取。正當(dāng)程序原則是美國的憲法原則，憲法修正案第5條和第14條用同樣的語言分別針對美國聯(lián)邦政府和州政府規(guī)定，“未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的自由、生命或財產(chǎn)?！睂ο鄬θ硕?，正當(dāng)程序原則可以提供的下列程序保障：（1）事先的通知和聽證;（2）（法律明確規(guī)定時）審判形式的聽證;（3）律師辯護;（4）公正無私的裁決人;（5）公布調(diào)查結(jié)果和結(jié)論。[1]在自然正義原則和正當(dāng)程序原則的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的行政程序法，成為國際行政法治發(fā)展的潮流。從1889年西班牙制定行政程序法開始，特別是二戰(zhàn)以后，以美國聯(lián)邦行政程序法為代表，迄今已有數(shù)十個國家制定了行政程序法。行政程序法的制定，使行政程序制度不斷豐富和完善。

我國行政程序制度基本上是與我國的行政法治同步發(fā)展的。1989年頒布的行政訴訟法將違法法定程序規(guī)定為行政行為違法和被撤銷的理由。1996年頒布了行政處罰法，對處罰的程序作出了完整的規(guī)定，特別是首次規(guī)定了聽證制度和包括自然正義原則在內(nèi)的一系列程序原則。隨后立法法、行政許可法、行政強制法又分別規(guī)定了相關(guān)的行為程序。國務(wù)院也頒布了信息公開條例等行政程序規(guī)范。目前，學(xué)者們所期待和推進的是制定一部全面統(tǒng)一的行政程序法典。對于行政程序法所應(yīng)當(dāng)包涵的基本程序，學(xué)者們已經(jīng)作了比較充分的研究，一般認為應(yīng)當(dāng)包括：告知程序、公開原則、聽取意見程序、回避、禁止單方面接觸、說明理由原則等。[2]

（五）保障相對人的參與權(quán)，以權(quán)利約束權(quán)力

隨著我國民主政治建設(shè)的發(fā)展，公民對社會生活的參與權(quán)越來越得到重視和強調(diào)。中國共產(chǎn)黨在十六屆四中、六中全會和十七大、十八大報告以及十八屆三中、四中全會等其他一系列重要文件中，提出并強調(diào)了保障公民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，主張協(xié)商民主，把它作為民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，而且一次比一次規(guī)定得更加具體、明確。這是人民當(dāng)家作主的社會主義政權(quán)形式的必然要求。

在行政領(lǐng)域，對行政相對人參與權(quán)的研究更加深入。因為行政行為都是與行政相對人的具體利益聯(lián)系在一起的，如果行政相對人在關(guān)乎自己切身利益的具體事情上都沒有參與權(quán)，又何談對社會政治生活的參與呢？因此，充分保障公民在行政活動中的參與權(quán)，不僅是民主政治建設(shè)的要求，也是民主政治的基本途徑和重要的實現(xiàn)方式之一，同時又能反過來推動民主政治建設(shè)的進一步發(fā)展。參與不但可以更好地保障公民的權(quán)利，而且可以更好地監(jiān)督行政權(quán)力，防止其濫用權(quán)力，更加科學(xué)地作出決定。

行政法中的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)構(gòu)成一個統(tǒng)一的整體。知情權(quán)是參與權(quán)的基礎(chǔ)，如果相對人沒有充足的渠道獲知信息，參與權(quán)就是一句空話。表達權(quán)則可以看作是參與權(quán)的一種重要實現(xiàn)形式，是一種意見的參與。參與也是監(jiān)督行政的有效方式和途徑。根據(jù)這些分析，參與權(quán)的實現(xiàn)，實際上涉及包括政府信息的公開、聽證等制度在內(nèi)的眾多制度的構(gòu)建。

（六）強化服務(wù)職能，保障每個公民不斷享受更多的權(quán)利、獲得更大的福利

服務(wù)行政是二戰(zhàn)以后，特別是上個世紀六、七十年代以后在西方國家興起的一種行政法潮流。我國在近幾年也把建設(shè)服務(wù)型政府作為行政管理體制改革的總體目標(biāo)，從而把保障公民享受更多的權(quán)利，獲得更大的福利成為行政活動的基本職能。這種趨勢，不僅代表著行政行為價值追求的轉(zhuǎn)變，也對行政法的理念和制度變遷提出了新的要求。

二、法治政府建設(shè)實踐中的熱點問題

（一）服務(wù)型政府建設(shè)

進入新世紀以來，我國在法治政府建設(shè)實踐中提出的一個重要目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府。

建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標(biāo)于2004年2月首次提出。[3]2005年3月，在十屆人大三次會議所作的《政府工作報告》中，用一個完整部分來論述服務(wù)型政府建設(shè)，要求創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務(wù);整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務(wù)水平。十八大報告進一步強調(diào)，“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，作為社會主義民主政治建設(shè)的一個重要組成部分。黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)層將服務(wù)型政府作為我國行政管理體制改革的目標(biāo)而一再加以強調(diào)和確認，展示了未來政府發(fā)展的走向。

服務(wù)型政府是一個把為全社會提供良好公共產(chǎn)品和服務(wù)作為最主要宗旨和目標(biāo)的政府。服務(wù)型政府的建設(shè)是行政法領(lǐng)域一個重要的理論問題，相關(guān)的研究已經(jīng)十分豐富;但服務(wù)型政府的建設(shè)更是一個宏大的實踐課題，它涉及到方方面面。首先，服務(wù)型政府具有深厚的理論基礎(chǔ)，它是與人本主義思想，與公民本位、社會本位等理念一脈相承的，也是我國為人民服務(wù)的政府宗旨的基本要求，也與西方服務(wù)服務(wù)行政的理念具有一定的關(guān)聯(lián)。其次，服務(wù)型政府可以作為行政法的指導(dǎo)理念，貫穿于行政組織、行政行為、行政程序和行政救濟等行政過程的始終，并作為公務(wù)員的一項職業(yè)倫理規(guī)范，體現(xiàn)于執(zhí)法活動當(dāng)中。第三，服務(wù)型政府涉及到政府職能的轉(zhuǎn)變，要從全能型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，就要求政府真正關(guān)注普通老百姓的利益、需要和愿望，把工作重心真心放到改善人民群眾生活質(zhì)量上來，關(guān)注并搞好關(guān)乎千家萬戶生活命脈的義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會福利和社會保障、勞動力失業(yè)和培訓(xùn)、環(huán)境保護、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會安全和秩序等方面的工作。第四，服務(wù)型政府要求政府管理方式的轉(zhuǎn)變，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，放松規(guī)制，進一步大幅度削減行政審批，把經(jīng)濟決策權(quán)歸還給市場主體，為各類市場主體提供自由競爭、公平交易的市場環(huán)境，積極發(fā)展獨立公正、規(guī)范運作的專業(yè)化市場中介服務(wù)機構(gòu)，按市場化原則規(guī)范和發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會、商會等自律性組織，減少政府規(guī)制范圍，減低行政成本。第五，服務(wù)型政府的建設(shè)，需要相關(guān)配套制度的建立，包括政府的信息公開機制，建立陽光政府;創(chuàng)新政府行政技術(shù)手段，建設(shè)電子型政府;依法行政，完善監(jiān)督和制約機制，建設(shè)法治型政府。

（二）政府信息公開制度

政府信息公開制度，是我國在全面推進法治政府建設(shè)過程的一個重要步驟和內(nèi)容。

在前文講述程序原則和參與原則的時候，我們已經(jīng)研究了公開的程序原則和制度在行政法治建設(shè)中的重要作用，它是公民行使知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的前提和基礎(chǔ)，從這個意義上可以把它看作是走向法治政府的第一步。正因為如此，各國政府對政府信息的公開制度都十分重視。

我國對行政信息公開的重視，主要是本世紀以來的事情。1998年推行的村務(wù)公開和1999年開始的警務(wù)公開是政府信息公開的先聲。近年來，從地方到中央，行政信息公開得到了關(guān)注。2002年沈陽市人大以《關(guān)于加強政府信息公開、保護公民知情權(quán)的議案》的方式，要求沈陽市各級政府公開政府行政程序和相關(guān)政務(wù)信息。廣州市政府制定的《廣州市政府信息公開規(guī)定》自2003年1月起實施，成為我國第一部有關(guān)政府信息公開的單行政府規(guī)章。而2004年5月1日起實施的《上海市政府信息公開規(guī)定》，則是我國第一部關(guān)于政府信息公開的單行省級政府規(guī)章。2005年10月，廣東省人在常委會制定的《廣東省政務(wù)公開條例》開始實施，這是我國第一部關(guān)于信息公開的單行省級地方性法規(guī)。2007年，國務(wù)院制定了行政法規(guī)《政府信息公開條例》，自2008年5月1日起實施，在全國范圍內(nèi)全面推行政府信息公開制度。此后，此類案件的數(shù)量增速很快，已經(jīng)成為行政訴訟中最主要的幾類案件之一。

政府信息公開制度的實行，激發(fā)了公民關(guān)注和監(jiān)督行政活動的熱情，對于規(guī)范行政機關(guān)的執(zhí)法行為起到了積極的作用。但是《條例》在實施中也遇到很多問題，最突出的是，行政機關(guān)利用“國家秘密、商業(yè)秘密”等《條例》規(guī)定的例外事項，隨意作擴大解釋，規(guī)避信息的公開，而這樣的行為，在數(shù)次提起行政訴訟時，絕大多數(shù)都沒有得到法院的支持，使信息公開制度大打折扣。對此，也不難理解。因為政府信息的全面公開，實際上行政管理中的一次革命性變革，它首先需要執(zhí)法人員觀念的轉(zhuǎn)變，真正樹立起執(zhí)法為民的理念，把信息公開看作是公民的一項權(quán)利，而把保障公民的這項權(quán)利看作是自己的職責(zé)，把自身的行為自覺地置于公民的監(jiān)督之下;要完善相關(guān)立法，特別是明確劃定例外事項的界限和判定程序、標(biāo)準(zhǔn)等，嚴格限制例外事項的范圍，克服現(xiàn)有立法的相對原則、抽象的不足，并推動信息公開法的制定;要完善監(jiān)督和制約機制，特別是行政復(fù)議和訴訟監(jiān)督的機制，使政府信息公開領(lǐng)域的違法行為及時得到糾正;要健全相關(guān)的技術(shù)，建立政府信息公開的現(xiàn)代化渠道和平臺。

互聯(lián)網(wǎng)及其微信、微博等新興媒體的興起以及大數(shù)據(jù)時代的到來，對政府信息公開帶來了全新的挑戰(zhàn)。無論相關(guān)政府部門愿意不愿意，信賴新興媒體和大數(shù)據(jù)應(yīng)用，政府其實已經(jīng)處于一種相對透明環(huán)境下履行職能，公眾獲取政府信息的渠道更加暢通，信息的傳播更加便捷，覆蓋面更加廣泛，對政府及其行政機關(guān)工作人員的監(jiān)督更加有力。十八屆四中全會報告提出“全面推進政務(wù)公開。堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外的原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開?！敝醒雽π姓_的要求也越來越明確、全面、徹底。因此，行政機關(guān)唯有主動轉(zhuǎn)變觀念，習(xí)慣于透明環(huán)境下的執(zhí)法和履職，并自覺地運用新興媒體公開政務(wù)，才能適應(yīng)時代的發(fā)展。

（三）行政問責(zé)制

行政問責(zé)制是近兩年我國政府法治建設(shè)中的又一個熱點。

早在上個世紀八十年代，我國就出現(xiàn)過因發(fā)生重大責(zé)任事故，部委領(lǐng)導(dǎo)人引咎辭職的情形，這屬于行政問責(zé)制的具體實踐，但制度意義上行政問責(zé)制的形成還是近年的事情。2003年以來，按照黨的十六大的要求，隨著我國行政管理體制改革的不斷深化，我國行政問責(zé)在理論、實踐和制度建設(shè)上都取得了重大的進展。特別是非典危機過后，從中央到地方開始加快推進問責(zé)的制度化。2003年8月，長沙市推出《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》。2004年3月國務(wù)院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》明確規(guī)定：“行政機關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償?！薄秶夜珓?wù)員暫行條例》以及2004年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等，都成為問責(zé)處分的主要依據(jù)。天津、重慶、海南、浙江等省市也先后制定了關(guān)于實行行政問責(zé)制的政府規(guī)章等規(guī)范性文件。這標(biāo)志著官員問責(zé)制正向制度化、法制化方向深入發(fā)展。2008年3月，在國務(wù)院召開廉政工作會議上，溫家寶指出：加快實行以行政首長為重點的行政問責(zé)和績效管理制度。要把行政不作為、亂作為和嚴重損害群眾利益等行為作為問責(zé)重點。2008年3月中央人民政府通過了《國務(wù)院工作規(guī)則》，明確提出，國務(wù)院及各部門要推行行政問責(zé)制度和績效管理制度，并明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，嚴格責(zé)任追究，提高政府執(zhí)行力和公信力。這是行政問責(zé)制第一次寫進《國務(wù)院工作規(guī)則》。2009年1月中紀委十七屆第三次會議強調(diào)，積極推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，嚴肅追究給國家利益，公共利益和公民合法權(quán)益造成嚴重損害的行為。2009年5月，中共中央政治局審議并通過《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》。十八屆四中全會提出“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制”“全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制”，“完善糾錯問責(zé)機制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序”。

在行政問責(zé)制的具體實踐上，影響較大的是非典以后，中央對兩位省部級領(lǐng)導(dǎo)進行了問責(zé)處理。近幾年來，阜陽假奶粉事件、三鹿奶粉事件、山西潰壩事件、貴州甕安事件等一系列涉及公共衛(wèi)生、公共安全、食品安全等重大責(zé)任事故后，對于各級領(lǐng)導(dǎo)干部存在的失職、瀆職行為進行了問責(zé)處理。特別是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的參與，在第一時間將真相暴露在公眾的視線之下，在一定程度上推動了問責(zé)制度的實行。

行政問責(zé)制實行中的主要問題是：行政問責(zé)的對象和范圍，即哪些人、哪些事項、行為應(yīng)當(dāng)進行問責(zé);問責(zé)的程序，即如何進行問責(zé)啟動、調(diào)查處理、申訴復(fù)查、監(jiān)督執(zhí)行、問責(zé)后的救濟等;問責(zé)的后果，如撤職后能不能重新作用，如何重新作用等等，都沒有相關(guān)的規(guī)定。總體上問責(zé)范圍比較小，僅僅停留在人命關(guān)天的大事上，主要限于安全事故領(lǐng)域，對行政不作為、政治等其他領(lǐng)域的過失以及決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)的失職等存在監(jiān)督的盲區(qū)。這些都需要通過立法加以完善。

近年來，隨著行政法治實踐的發(fā)展，出現(xiàn)不同于傳統(tǒng)行政法學(xué)的新領(lǐng)域、新主體、新行為、新方法、新理論。新領(lǐng)域不僅包括傳統(tǒng)行政法學(xué)重心的轉(zhuǎn)移，更主要是指一些傳統(tǒng)行政法學(xué)之外的領(lǐng)域進入行政法學(xué)的視野，包括社會領(lǐng)域、環(huán)境生態(tài)保護、某些特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域以及一些傳統(tǒng)的私人領(lǐng)域（如就業(yè)、勞動條件、工資福利以及私人開辦教育、衛(wèi)生、娛樂事業(yè)等）。還包括互聯(lián)網(wǎng)上的虛擬世界等。新主體是指社會團體、基層自治組織等各種非政府組織，越來越廣泛地行使過去由政府承擔(dān)的職能，改變著傳統(tǒng)的行政法學(xué)主體的概念。新行為是指政府的行為理念、方式和技術(shù)手段都發(fā)生了一些變化，強制性手段的適用范圍減小，一些私法領(lǐng)域的行為和手段得到運用，如契約和協(xié)商等;還出現(xiàn)用新技術(shù)作為規(guī)制手段的問題，如“電子眼”的法律效力，以及用“呼死你”的新技術(shù)，對被認定為亂發(fā)短信廣告的手機限制其使用的行為如何認定等等。新方法是指對于行政法學(xué)的新領(lǐng)域、新主體、新行為需要不同于傳統(tǒng)行政法學(xué)的研究方法，更多的使用多元性的研究方法，包括社會學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等方法的綜合運用。新理論是指因應(yīng)行政法學(xué)的新發(fā)展，學(xué)者們提出了諸如軟法、統(tǒng)一的公法學(xué)以及“新行政法”、風(fēng)險規(guī)制下的行政法等新的理論。這些行政法學(xué)發(fā)展的新動向，不僅打破了傳統(tǒng)行政法學(xué)企圖竭力劃清的公法與私法的界限，而且也在挑戰(zhàn)著諸如有限政府等傳統(tǒng)行政法學(xué)的理念。

由于傳統(tǒng)上檢察業(yè)務(wù)與行政執(zhí)法活動交集較少，檢察官們對行政法治建設(shè)問題較少關(guān)注，但是，十八屆四中全會在全面推進依法治國的大背景下，對檢察機關(guān)加強對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督提出了新要求，檢察監(jiān)督與行政法治的關(guān)系值得我們重新審視和高度關(guān)注。全會決定提出“完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施實行司法監(jiān)督制度。檢察機關(guān)在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。”習(xí)近平總書記將此作為一個專門的問題，在全會上用一定篇幅作了說明，闡述了檢察機關(guān)加強對違法行政行為進行監(jiān)督的目的、必要性及其制度構(gòu)建的原則和方向等問題?？梢哉f，“行政檢察”這樣一項新的檢察職能已經(jīng)呼之欲出，在理論和實踐兩個層面，加快探索，積極構(gòu)建與之相配套的程序和制度體系，更好地發(fā)揮檢察機關(guān)在推進法治政府建設(shè)中的作用，是一項十分重要而緊迫的任務(wù)。

注釋：

[1]參見[美]蓋爾霍恩、羅納德利文著，黃列譯：《行政法和行政程序概要》，中國社會科學(xué)出版社1996年版，第133-145頁。

[2]應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國行政法》，中國方正出版社2005年版，第114頁（撰稿人劉莘）。

[3]參見溫家寶總理在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話，《理論動態(tài)》編輯部：《樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀》，中共中央黨校出版社2004年版，第1-5頁。