“三證合一”改革試點(diǎn)的思考

張勇順

十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)要簡(jiǎn)政放權(quán)、為企業(yè)創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境。國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕20號(hào)）鼓勵(lì)探索實(shí)行工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證“三證合一”登記制度。北京市通州區(qū)在北京率先進(jìn)行了“三證合一”的改革嘗試，取得了良好的效果?！叭C合一”服務(wù)模式推出后，北京日?qǐng)?bào)頭版、北京電視臺(tái)、通州電視臺(tái)等30余家媒體進(jìn)行了轉(zhuǎn)載報(bào)道，社會(huì)反響非常強(qiáng)烈。時(shí)至今日，新的服務(wù)模式已經(jīng)推出數(shù)月，其成效如何？是否到了可成熟推廣之際？還有那些需要改進(jìn)的地方？還需推進(jìn)那些配套改革措施？筆者作為北京市發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制改革從業(yè)人員和北京市政府督查組成員在督查區(qū)縣政府工作之際，帶著這些問題，有針對(duì)性地進(jìn)行了調(diào)查研究。

試點(diǎn)推出廣受好評(píng)

根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件精神，通州區(qū)政府提出了“要立足于為市民服務(wù)、為企業(yè)服務(wù)、為政府管理服務(wù)，最大限度實(shí)現(xiàn)信息資源部門共享”，率先實(shí)行“三證合一”登記制度改革。區(qū)行政服務(wù)中心在多證聯(lián)辦基礎(chǔ)上與各部門共同開發(fā)了一套“三證合一”綜合服務(wù)審批系統(tǒng)，于2014年8月1日成功上線運(yùn)行。在試點(diǎn)過程中，“三證合一”聯(lián)辦窗口根據(jù)實(shí)際運(yùn)行情況，相繼制定各類管理制度10項(xiàng)，梳理運(yùn)行流程圖8幅，初步建立了標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的聯(lián)辦事項(xiàng)服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)，形成了事前告知、事中服務(wù)、事后評(píng)價(jià)的“三服務(wù)、三滿意”工作機(jī)制。大大提高了工作效率，減輕了企業(yè)工作量，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)活力，社會(huì)反響非常強(qiáng)烈。

“三證合一”的成功推出，受到了社會(huì)的熱烈歡迎，取得了重要成效，為進(jìn)一步完善推廣奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

總結(jié)起來，“三證合一”改革試點(diǎn)能更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用； 減少部門的權(quán)力尋租行為；提高服務(wù)水平和工作效率；有效地規(guī)范登記市場(chǎng)秩序。

試點(diǎn)運(yùn)行發(fā)現(xiàn)問題

“三證合一”工作取得了一定的成績(jī)，但運(yùn)行中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。

數(shù)據(jù)互聯(lián)互通問題有待解決

由于“三證合一”系統(tǒng)是新生事物，是對(duì)原各相關(guān)委辦局獨(dú)立運(yùn)行的系統(tǒng)的部分環(huán)節(jié)的一種替代，必然受到舊有模式的阻力。在技術(shù)上，“三證合一”系統(tǒng)與各委辦局?jǐn)?shù)據(jù)還沒有對(duì)接，部分?jǐn)?shù)據(jù)還需要二次錄入，造成了較大的工作量。

審批效率尚需再提高

在“三證合一”業(yè)務(wù)整合過程中，相關(guān)部門已經(jīng)對(duì)許多審批手續(xù)進(jìn)行了精簡(jiǎn)合并，但力度還不夠，要求申請(qǐng)人提供的各類材料還很繁雜，審批效率還有一定的提高空間。

新版營(yíng)業(yè)執(zhí)照未被完全認(rèn)可

新版“三證合一”的營(yíng)業(yè)執(zhí)照的優(yōu)勢(shì)尚沒有充分體現(xiàn)出來。企業(yè)在辦理銀行開戶、小客車指標(biāo)申請(qǐng)等業(yè)務(wù)手續(xù)時(shí)提供的新版營(yíng)業(yè)執(zhí)照不被認(rèn)可，仍被要求提供原組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證等相關(guān)證件。

企業(yè)變更登記仍待改革

“三證合一”工作進(jìn)一步促進(jìn)了并聯(lián)審批（聯(lián)審聯(lián)辦），大大提高了工作效率。但目前的登記制度改革都是對(duì)企業(yè)“設(shè)立”登記制度的改革，對(duì)企業(yè)“變更”登記制度的改革還沒有涉獵，企業(yè)變更登記時(shí)間還很長(zhǎng)。有的企業(yè)變更登記歷時(shí)數(shù)月甚至一兩年，其中除了腐敗問題外，還有地區(qū)利益問題，有些地方政府為了留住稅源，采取了一些非正常方式阻止企業(yè)自由流動(dòng)。另外，稅控機(jī)標(biāo)準(zhǔn)尚沒有完全統(tǒng)一，企業(yè)連本市區(qū)域內(nèi)跨區(qū)縣遷移都需要重新“發(fā)行”稅控機(jī)；跨區(qū)縣遷出時(shí)（經(jīng)營(yíng)地址變更為新地址）需要在原稅務(wù)機(jī)關(guān)打印一次稅務(wù)登記證，隨后遷入新區(qū)縣后又需要到新的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)再打印一次稅務(wù)登記證（內(nèi)容無變化），造成浪費(fèi)和不便。

對(duì)試點(diǎn)的改進(jìn)建議

“三證合一”工作受到社會(huì)的熱烈歡迎并非僅僅因?yàn)橄嚓P(guān)證書由多個(gè)合為一個(gè)這種形式上的改變，而是蘊(yùn)含其中的企業(yè)登記制度（行政審批制度）改革這個(gè)實(shí)質(zhì)。改革工作只有起點(diǎn)，沒有終點(diǎn)，我們還有很長(zhǎng)的路要走，還有很多事情要做，還有很多措施需要完善。

將“三證合一”改為“多證合一”

在“三證合一”取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化改革，除了“工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照”、“組織機(jī)構(gòu)代碼證”和“稅務(wù)登記證”實(shí)行“三證合一”外，建議將“統(tǒng)計(jì)登記證”、“社保登記證”和“刻制印章批準(zhǔn)證”也納入合并范疇，實(shí)行“多證合一”，有機(jī)整合工商、質(zhì)監(jiān)、國(guó)稅、地稅、統(tǒng)計(jì)、社保、公安等多部門的企業(yè)登記審批職能，實(shí)行并聯(lián)審批，進(jìn)一步提高審批效率，縮短審批時(shí)限。

將形式上的“多證合一”改為真正的“多證合一”

目前，新的“三證合一”的營(yíng)業(yè)執(zhí)照上仍舊分別印有原工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證的號(hào)碼，只是形式上由多個(gè)證書合并為一個(gè)證書，而且企業(yè)仍可同時(shí)單獨(dú)申請(qǐng)組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證等單行證書?！叭C合一”改為“多證合一”后，依此，新的營(yíng)業(yè)執(zhí)照上的證書號(hào)碼將更多。企業(yè)在填寫相關(guān)部門報(bào)表時(shí)，需甄別填報(bào)這些證書號(hào)碼，非常不方便，不但記憶困難，而且容易造成混淆。因此，建議將原各個(gè)證書真正整合，取消“組織機(jī)構(gòu)代碼證”、“稅務(wù)登記證”、“統(tǒng)計(jì)登記證”、“社保登記證”和“刻制印章批準(zhǔn)證”。新的營(yíng)業(yè)執(zhí)照只保留一個(gè)證號(hào)，就像居民身份證號(hào)碼一樣，保證號(hào)碼的全國(guó)唯一性。這個(gè)號(hào)碼建議使用“組織機(jī)構(gòu)代碼證號(hào)”---經(jīng)與相關(guān)委辦局技術(shù)人員溝通，技術(shù)上沒有問題，當(dāng)然如進(jìn)一步研究認(rèn)為原營(yíng)業(yè)執(zhí)照號(hào)碼或其他執(zhí)照號(hào)碼更適合亦可。

解決新版營(yíng)業(yè)執(zhí)照的法律地位問題

由于新版營(yíng)業(yè)執(zhí)照替代了原“工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照”、“稅務(wù)登記證”、“組織機(jī)構(gòu)代碼證”、“統(tǒng)計(jì)登記證”、“社保登記證”和“刻制印章批準(zhǔn)證”等相關(guān)證書，因此，在涉及原各相關(guān)證書的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度修訂時(shí)，應(yīng)及時(shí)修改相應(yīng)條款。

鑒于部分單位在辦理業(yè)務(wù)時(shí)仍舊只認(rèn)可原稅務(wù)登記證、組織機(jī)構(gòu)代碼證等各種證書，作為過渡措施，建議工商、質(zhì)監(jiān)、國(guó)稅、地稅、統(tǒng)計(jì)、社保、公安等部門聯(lián)合發(fā)布通知，強(qiáng)調(diào)新版“多證合一”的營(yíng)業(yè)執(zhí)照與原營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證、組織機(jī)構(gòu)代碼證、統(tǒng)計(jì)登記證、社保登記證和刻制印章批準(zhǔn)證等具有同等法律效力。凡取得新版營(yíng)業(yè)執(zhí)照的企業(yè)，在辦理銀行、交管等各部門手續(xù)時(shí)，可憑新版營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理，不再重復(fù)提交組織機(jī)構(gòu)代碼證或稅務(wù)登記證等證件，以此進(jìn)一步推進(jìn)新版營(yíng)業(yè)執(zhí)照在全社會(huì)的認(rèn)可和應(yīng)用。

避免重復(fù)建設(shè)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通

目前，我國(guó)各級(jí)政府部門分別開發(fā)了大量的OA等軟件，其中許多是重復(fù)建設(shè)的，不僅造成了巨大浪費(fèi)，而且不能或者不能完全互聯(lián)互通。因此，建議在“多證合一”工程建設(shè)過程中做好頂層設(shè)計(jì)，避免此類問題的再次發(fā)生。

國(guó)家可以以試點(diǎn)成功地區(qū)為模板進(jìn)一步研究、完善和優(yōu)化多證聯(lián)辦系統(tǒng)，形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在此基礎(chǔ)上，開發(fā)一套統(tǒng)一“多證合一”的系統(tǒng)軟件，并無償提供給全國(guó)各地政府部門使用。當(dāng)然在系統(tǒng)軟件開發(fā)過程中應(yīng)充分考慮與現(xiàn)有OA系統(tǒng)、監(jiān)察系統(tǒng)、網(wǎng)格化系統(tǒng)等系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對(duì)接，并留出相應(yīng)接口，以便各地區(qū)可在此基礎(chǔ)上再行定制個(gè)性化的工作模塊。這樣，既可減少重復(fù)開發(fā)和浪費(fèi)，又可保證數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和信息資源共享。

完善登記服務(wù)工作

黨中央、國(guó)務(wù)院一再?gòu)?qiáng)調(diào)要建立“服務(wù)型政府”，建議各地政府行政服務(wù)大廳（中心）進(jìn)一步做好企業(yè)登記服務(wù)工作，集中招收和管理“多證合一”審批服務(wù)隊(duì)伍，完善、細(xì)化“多證合一”系統(tǒng)功能，進(jìn)一步精簡(jiǎn)審批手續(xù)，推出一次性告知，電話預(yù)約、網(wǎng)上預(yù)約，審批進(jìn)度查詢等服務(wù)。同時(shí)，建立統(tǒng)一的企業(yè)登記咨詢中心，以電話、短信、微信、郵件等多種方式統(tǒng)一答疑解惑，解決多頭答復(fù)和口徑不統(tǒng)一的問題，為登記審批提供全程支持，更好地提升審批服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率。

建立健全督查和監(jiān)察機(jī)制

企業(yè)登記制度改革的成效需要工作落實(shí)來保障，而工作落實(shí)更需要監(jiān)督制度的保駕護(hù)航。這就需要在每個(gè)審批環(huán)節(jié)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)行政審批全領(lǐng)域、全過程，無盲區(qū)的痕跡化廉政監(jiān)察管理，增強(qiáng)審批透明度，維護(hù)政府公信力。同時(shí)，注重群眾監(jiān)督，建立信息回訪機(jī)制。督查部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門各負(fù)其責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)企業(yè)登記制度改革工作的監(jiān)督，及時(shí)查處群眾反映的問題人員，確保企業(yè)登記制度改革工作的全面和真正落實(shí)。

推進(jìn)企業(yè)變更登記改革

企業(yè)“設(shè)立登記”制度改革取得了重要成效，而現(xiàn)行的企業(yè)“變更登記”制度改革步伐較慢，問題突出，企業(yè)反映強(qiáng)烈，在一定程度上影響了“存量”經(jīng)濟(jì)活力，必須以登記制度改革為契機(jī)下決心進(jìn)行改革。雖然我們可以研究推出象企業(yè)設(shè)立登記那樣的“并聯(lián)審批”措施，但個(gè)別地方政府為留住稅源仍可能采取“上有政策下有對(duì)策”的做法，如：“你若要走，我就去查你，就不信查不出你的問題”，“審批期限是有規(guī)定的，但你的要件沒有滿足，我不能受理，我沒有簽字受理，就不受審批期限的限制”……有的部門為了不受審批期限的限制，甚至禁止企業(yè)在申請(qǐng)表上填寫申請(qǐng)日期，否則不予受理。因此，要想避免此類問題，還需從更深層次上做好周密的改革設(shè)計(jì)。

北京市國(guó)家稅務(wù)局于2014年6月17日推出的“對(duì)普通發(fā)票領(lǐng)購(gòu)等涉稅事項(xiàng)實(shí)行全市通辦”的改革措施就為我們提供了很好的思路，不僅進(jìn)一步優(yōu)化了納稅服務(wù)，提高了辦稅效率，方便了納稅人辦稅，緩解了部分辦稅服務(wù)廳納稅人排隊(duì)現(xiàn)象，更在很大程度上避免了稅務(wù)主管人員的權(quán)利尋租行為。對(duì)企業(yè)變更登記，我們也可以實(shí)行“并聯(lián)審批”、“全市通辦”，而且對(duì)企業(yè)跨區(qū)縣遷移，如無欠稅或其他在查事項(xiàng)，滿足新址登記條件后可直接辦理遷入新址的相關(guān)登記，無需原管轄地機(jī)關(guān)審批。同時(shí)，“規(guī)范執(zhí)法檢查，防止執(zhí)法檢查權(quán)濫用”，對(duì)已經(jīng)辦理或正在辦理遷入新址手續(xù)的企業(yè)，禁止原管轄地機(jī)關(guān)對(duì)其追加執(zhí)法檢查（當(dāng)然，如有違紀(jì)線索可提交新管轄地機(jī)關(guān)或上一級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行檢查），多種措施促使相關(guān)部門進(jìn)一步提高服務(wù)水平，保障企業(yè)的自由流動(dòng)，激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)新活力，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展。

（作者：北京市發(fā)改委體改處副處長(zhǎng)）