打碎文化市場準(zhǔn)入的玻璃門

李道今

文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)作為首都核心功能性產(chǎn)業(yè)，是北京實現(xiàn)國家文化中心定位的重要支撐，已成為當(dāng)前及未來首都經(jīng)濟社會發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。但由于我國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步較晚，市場準(zhǔn)入的機制仍不夠完善，導(dǎo)致社會資本投資國內(nèi)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)諸多壁壘，也因此成為制約北京文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)健康、快速發(fā)展的一塊短板。

有關(guān)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入正在破題，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共北京市委關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的決定》中都明確提出了“完善文化市場準(zhǔn)入和退出機制”的要求。

毫無疑問，完善準(zhǔn)入機制，放寬市場準(zhǔn)入，促進公平競爭，不僅是貫徹落實黨中央、國務(wù)院及市委、市政府關(guān)于深化文化體制改革、建立健全現(xiàn)代文化市場體系要求的重要舉措，更是文化產(chǎn)業(yè)突破發(fā)展瓶頸、釋放發(fā)展?jié)摿Φ谋匾侄?，是發(fā)揮北京作為全國文化中心引領(lǐng)、示范作用的有益探索。

一部成為過去式的

地方法定標(biāo)準(zhǔn)

文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的投資準(zhǔn)入政策，主要是針對公有資本之外的社會資本和外資投資準(zhǔn)入行為的法定標(biāo)準(zhǔn)。2006年，北京市委宣傳部與北京市發(fā)展和改革委員會依據(jù)國家各類投資準(zhǔn)入政策，結(jié)合北京的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，聯(lián)合制定發(fā)布了《北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)投資指導(dǎo)目錄》（下稱《投資指導(dǎo)目錄》），這是全國最早發(fā)布的一項指導(dǎo)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域投資的專業(yè)指導(dǎo)目錄。

該目錄是以《北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的范圍與分類》中所確立的11個門類為主線，以北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展的文藝演出、出版發(fā)行和版權(quán)貿(mào)易、影視節(jié)目制作和交易、動漫和網(wǎng)絡(luò)游戲研發(fā)制作、廣告會展、古玩藝術(shù)品交易、設(shè)計創(chuàng)意、文化旅游等八個行業(yè)為重點，將文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的投資準(zhǔn)入程度分為鼓勵類、允許類、限制類和禁止類四項。

但是除鼓勵類外，在允許類、限制類和禁止類行業(yè)中，在包括圖書、報紙、期刊、音像制品、電子出版物出版、互聯(lián)網(wǎng)出版、音像制作、廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營、電影制作、電影發(fā)行與放映、信息網(wǎng)絡(luò)新聞類視聽節(jié)目業(yè)務(wù)、文藝創(chuàng)作與表演、經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)文化單位、工藝美術(shù)品制造等29小類產(chǎn)業(yè)中的全部或部分細(xì)分領(lǐng)域，對其行業(yè)中外資及社會資本投資均做出或限制條件進入、或完成行政許可后進入、或禁止進入的相關(guān)規(guī)定。

自《投資指導(dǎo)目錄》出臺之后，近年來國家及北京市又相繼出臺了多項與之相關(guān)的支持文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，力圖進一步放寬文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投資準(zhǔn)入，但由于與各項支持政策相配套的具體操作細(xì)則未能及時跟進，使得實質(zhì)上的北京市文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域投資準(zhǔn)入政策依據(jù)并未做出更大調(diào)整，上述《投資指導(dǎo)目錄》仍是當(dāng)前北京文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)投資準(zhǔn)入政策執(zhí)行的主要依據(jù)。

而從當(dāng)前國家及北京市完善文化市場準(zhǔn)入機制的要求看，這一《投資指導(dǎo)目錄》的指導(dǎo)理念與具體內(nèi)容都已成為過去式。十八屆三中全會提出了“實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域”，這意味著，政府對產(chǎn)業(yè)投資的指導(dǎo)理念已改弦更張，從以往的“哪些可以做”逐步向“哪些不可以做”的“負(fù)面清單”投資管理模式過渡，在這一趨勢下，很顯然，北京仍然沿用的《投資指導(dǎo)目錄》已然落伍。

另一方面，近幾年國家及北京市在文化產(chǎn)業(yè)投資準(zhǔn)入方面已出臺了更大尺度的市場準(zhǔn)入政策，如《中共北京市委關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的決定》已明確提出，“允許非公有制文化企業(yè)參與對外出版、網(wǎng)絡(luò)出版，允許以控股形式參與國有影視制作機構(gòu)、文藝院團的股份制改造”等內(nèi)容，這也表明，北京原有《投資指導(dǎo)目錄》中的相應(yīng)限制條款已明顯不適用。

一批北京無法

自主改革的許可規(guī)范

文化領(lǐng)域的行業(yè)準(zhǔn)入是各類市場主體進入文化產(chǎn)業(yè)的另一道門檻，主要涉及到各文化主管部門的行政許可。在文化、新聞出版、廣播影視、工信等各部門的行政許可中，除了包含不同資本的投資準(zhǔn)入限制外，還往往涵蓋對設(shè)立不同類型文化企業(yè)的注冊資本、營業(yè)面積、主辦單位要求、相關(guān)專業(yè)人員要求、經(jīng)營活動限制、審查要求等方方面面。

從文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域看，一類是傳統(tǒng)的新聞出版、廣播影視、文化藝術(shù)等文化內(nèi)容行業(yè)的各類市場準(zhǔn)入行政許可限制，目前在這些領(lǐng)域至少有二十多項市場準(zhǔn)入的行政許可依據(jù)，如《出版管理條例》、《音像制品管理條例》、《印刷業(yè)管理條例》、《廣播電視管理條例》、《電影管理條例》、《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》、《營業(yè)性演出管理條例》、《營業(yè)性演出管理條例實施細(xì)則》等。

另一類涉及市場準(zhǔn)入行政許可的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，是文化互聯(lián)網(wǎng)、文化娛樂等既涉及文化內(nèi)容安全又與居民文化消費關(guān)聯(lián)密切的行業(yè)。如《娛樂場所管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》、《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》、《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》等相關(guān)行業(yè)管理政策中均涉及相關(guān)市場經(jīng)營主體的準(zhǔn)入許可前置條件。

上述文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)準(zhǔn)入制度主要出自于這些上位政策，通常情況下，市級行政管理部門并沒有修訂權(quán)限。但是，在實際操作中，在文化創(chuàng)意機構(gòu)設(shè)立及經(jīng)營管理中的部分行政許可事項，不僅與其他領(lǐng)域的配套改革步伐不一致，更無法適應(yīng)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的當(dāng)前需求。

如在文化機構(gòu)設(shè)立中的行政許可條件規(guī)定，設(shè)立文化企業(yè)須有明確的注冊資本金額要求，這顯然與國家推進工商注冊制度便利化、大力減少前置審批、由先證后照改為先照后證、注冊資本實繳登記制逐步改為認(rèn)繳登記制的工商登記制度改革措施不配套。

再如，設(shè)立出版單位需要符合國務(wù)院出版行政單位認(rèn)定的主辦單位及其主管機關(guān)行政許可前置條件，這客觀上對非公有制文化企業(yè)參與對外出版、網(wǎng)絡(luò)出版等形成了實質(zhì)性限制。

再比如，部分設(shè)立文化機構(gòu)中的專業(yè)人員配備要求，不僅與國家逐步深化的專業(yè)技術(shù)人員準(zhǔn)入與職業(yè)資格改革方向與要求不一致，也客觀上阻礙了有真才實學(xué)但沒有證照的文化人才準(zhǔn)入。

一堆阻礙

文化市場準(zhǔn)入的暗礁

2014年，北京市在全國率先發(fā)布了《關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的若干政策》。與此同時，近兩年國務(wù)院也密集出臺了一系列涉及放寬社會資本、外商投資準(zhǔn)入的政策。但是，由于這些政策內(nèi)容原則性、導(dǎo)向性大，至今仍缺乏可操作的細(xì)則，非公資本在投資準(zhǔn)入上仍面臨各類隱形壁壘，無法順暢地投資文化產(chǎn)業(yè)。

如《國務(wù)院關(guān)于推進文化創(chuàng)意和設(shè)計服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2014]10號）中已明確提出，“支持以劃撥方式取得土地的單位利用存量房產(chǎn)、原有土地興辦文化創(chuàng)意和設(shè)計服務(wù)，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃前提下，土地用途和使用權(quán)人可暫不變更”。但是由于缺乏相應(yīng)的執(zhí)行細(xì)則，在北京市非核心功能疏解大背景下，對城市轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重大意義的利用老舊廠房、倉庫等閑置資源發(fā)展文化創(chuàng)意的項目，在現(xiàn)實操作中，根本無法辦理發(fā)改、規(guī)劃、土地部門的正規(guī)批復(fù)手續(xù)。

除此之外，在文化市場準(zhǔn)入中還存在大量的“玻璃門”與“彈簧門”。如由于部門、區(qū)域利益的驅(qū)使，存在著行業(yè)、區(qū)域準(zhǔn)入的隱性市場壁壘。再如，文化市場管理領(lǐng)域限制性的政策內(nèi)容，在限制文化企業(yè)經(jīng)營活動的同時，也影響了各類市場主體投資文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的積極性。

四個北京文化市場

準(zhǔn)入的突破點

北京作為國家文化中心，擔(dān)負(fù)示范帶動全國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史重任，在當(dāng)前具備了文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)影響力、規(guī)模能力的基礎(chǔ)上，應(yīng)率先垂范，著重在文化市場準(zhǔn)入的四個方面探索創(chuàng)新：

其一，修訂投資準(zhǔn)入的地方標(biāo)準(zhǔn)。受益于率先出臺地方投資指導(dǎo)目錄，短期內(nèi)北京的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)規(guī)模已經(jīng)讓國內(nèi)其他城市難以企及，保持北京在文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的優(yōu)勢，北京應(yīng)積極更新政府投資指導(dǎo)理念，按照“負(fù)面清單”模式，落實國家鼓勵中小微文化企業(yè)發(fā)展的精神，結(jié)合國家及北京市深化文化體制改革、放寬投資準(zhǔn)入的相關(guān)政策，拓寬市場開放面，提高市場開放度，盡快修訂完善《北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)投資指導(dǎo)目錄》，使各類市場主體按照“非禁即入”的原則，依法平等地在“負(fù)面清單”之外的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域投資發(fā)展，激活資源優(yōu)化配置，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。

其二，推動行業(yè)準(zhǔn)入的機制創(chuàng)新。作為國家相關(guān)部委的機關(guān)所在地，北京具有其他城市無可替代的地緣優(yōu)勢，應(yīng)積極主動地與文化部、新聞出版與廣電總局、工信部等主管文化產(chǎn)業(yè)的相關(guān)部委合作，充分發(fā)揮北京全國文化中心的政策優(yōu)勢，以國家級文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新實驗區(qū)等為載體，按照國家深化文化體制改革的要求，探索文化領(lǐng)域市場準(zhǔn)入的相關(guān)行政許可機制改革，研究建立部市合作的文化市場準(zhǔn)入行政審批改革試點，放寬準(zhǔn)入許可條件，簡化準(zhǔn)入許可程序，加強行政許可服務(wù)保障，優(yōu)化行業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境。

第三，完善相關(guān)市場的準(zhǔn)入政策。根據(jù)國家及北京市的相關(guān)政策框架，結(jié)合進一步深化文化體制改革方案，北京需要盡快制定完善包括允許非公有制文化企業(yè)參與對外出版、網(wǎng)絡(luò)出版的政策細(xì)則，允許以控股形式參與國有影視制作機構(gòu)、文藝院團的股份制改造的政策配套細(xì)則，以及社會資本利用老舊設(shè)施發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的實施細(xì)則等。同時，深入研究文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律及特點，制定完善文化產(chǎn)業(yè)項目的節(jié)能節(jié)地節(jié)水、環(huán)境、技術(shù)、安全等市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

第四，強化準(zhǔn)入審批的服務(wù)保障。按照國務(wù)院取消和調(diào)整行政審批事項的方向和要求，北京須加快清理整頓文化領(lǐng)域不符合要求的投資審批、經(jīng)營活動審批、資質(zhì)資格許可和認(rèn)定、評比達(dá)標(biāo)表彰、評估等行政審批事項，重點推進文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)行政審批大廳建設(shè)和網(wǎng)上審批機制建立，集中辦理行政審批，減少環(huán)節(jié)提高效率，促進文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)龍頭加快向北京集聚，引領(lǐng)示范全國文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（作者單位：投資北京投資顧問有限公司 ）