瀾滄江小灣水電工程移民搬遷安置工作的再思考

張萬紅

摘 要：小灣水電站是瀾滄江中下游河段二庫八級水電開發(fā)方案的第二級水電站。電站于2001年2月正式開工，2004年10月25日實(shí)現(xiàn)了大江截流，2009年底首臺機(jī)組投產(chǎn)發(fā)電，2011年全部建成。電站總裝機(jī)容量420萬千瓦，小灣水庫淹沒影響區(qū)規(guī)劃移民生產(chǎn)安置人口42718人，規(guī)劃搬遷農(nóng)村移民人口為37789人。2002年開始庫區(qū)移民搬遷安置工作，至2009年首臺機(jī)組投產(chǎn)發(fā)電時(shí)僅完成11802人的搬遷工作，至2013年僅完成了庫區(qū)移民17750人的搬遷安置工作，其余20039人尚未完成搬遷安置。通過調(diào)整安置方案和具體組織實(shí)施，目前已基本完成搬遷工作，預(yù)計(jì)2015年9月底能夠完成生產(chǎn)安置工作。小灣移民安置工作從開始至安置完成，實(shí)際安置進(jìn)度一直嚴(yán)重滯后于移民安置規(guī)劃的進(jìn)度計(jì)劃、發(fā)生了搬遷安置實(shí)施結(jié)果與原審定規(guī)劃安置發(fā)生巨大偏差、實(shí)際投入移民資金與原審定的移民投資超出巨大等一系列問題，值得從業(yè)人員深思。

關(guān)鍵詞：小灣水電工程；移民安置；問題思考

前言

小灣水電站是華能集團(tuán)公司控股成立的華能瀾滄江水電有限公司成立以來建設(shè)的第一個(gè)電站，電站工程建設(shè)和移民安置工作時(shí)間跨度最長，電站工程建設(shè)已于2009年全面完成，但移民搬遷安置工作預(yù)計(jì)要到2015年底才能實(shí)施完成，實(shí)施完成后因?qū)嵤┓桨概c規(guī)劃方案變化很大、實(shí)際實(shí)施投入的移民資金與實(shí)施規(guī)劃審定的移民投資超出巨大，為此還需要編制移民安置實(shí)施規(guī)劃修編報(bào)告，報(bào)請水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院審定，才能規(guī)范和完善相關(guān)程序，也才能為后續(xù)的移民安置專項(xiàng)驗(yàn)收提供依據(jù)。

1 小灣水電工程基本概況

小灣水電站是國家實(shí)施西部大開發(fā)和“西電東送”戰(zhàn)略的標(biāo)志性重點(diǎn)工程，是瀾滄江中下游河段二庫八級（功果橋、小灣、漫灣、大朝山、糯扎渡、景洪、橄欖壩和勐松）梯級開發(fā)方案的第二級水電站。電站壩址位于大理州南澗縣小灣東鎮(zhèn)和臨滄市鳳慶縣小灣鎮(zhèn)交界的瀾滄江干流上，在支流黑惠江和瀾滄江交匯口下游約1.5千米處。水庫正常蓄水位1240米，水庫總庫容149.14億立方米，具有多年調(diào)節(jié)能力，電站壩型為混凝土雙曲拱壩，壩高292米，裝機(jī)容量420萬千瓦（6臺70萬千瓦），多年平均發(fā)電量189.9億千瓦時(shí)。電站于1999年6月開始籌建，2001年2月正式開工，2004年10月25日實(shí)現(xiàn)了大江截流， 2009年底首臺機(jī)組投產(chǎn)發(fā)電，2011年全部建成。

2 移民安置工作情況

2.1 移民安置規(guī)劃情況

根據(jù)云南省人民政府批復(fù)《瀾滄江小灣水電站招標(biāo)設(shè)計(jì)階段水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告》（以下簡稱“規(guī)劃報(bào)告”），小灣水電站庫區(qū)建設(shè)征地移民安置涉及臨滄市、大理州、保山三州（市）8個(gè)縣（區(qū)）（鳳慶縣、南澗縣、巍山縣、漾濞縣、永平縣、昌寧縣和隆陽區(qū)），另外，涉及4個(gè)移民外遷安置縣（即：鎮(zhèn)康縣、永德縣、耿馬縣和賓川縣），小灣水電工程建設(shè)征地移民安置共計(jì)涉及3州（市）12個(gè)縣（區(qū)）。規(guī)劃水平年（2009年）小灣水電站庫區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置人口為42350人（臨滄市19302人，保山市9506人，大理州13542人），規(guī)劃搬遷安置37789人（臨滄市16956人、保山市9595人、大理州11238人），規(guī)劃建設(shè)58個(gè)集中移民安置點(diǎn)安置34906人（臨滄市35個(gè)16234人、保山市8個(gè)8757人、大理州15個(gè)9915人）。生產(chǎn)開發(fā)安置6077人（臨滄市2808人、保山市698人、大理州2571人）。

2.2 移民搬遷安置實(shí)施情況

小灣水庫淹沒影響區(qū)規(guī)劃搬遷農(nóng)村移民人口為37789人，其中規(guī)劃了58個(gè)移民安置點(diǎn)集中安置34906人（臨滄市15個(gè)，大理州35個(gè)，保山市8個(gè)）。到實(shí)施階段只有32個(gè)移民安置點(diǎn)啟動(dòng)移民房建（臨滄市10個(gè)、大理州16個(gè)、保山市6個(gè)），其余26個(gè)規(guī)劃安置點(diǎn)沒有安置移民或廢棄。

小灣水電工程自2002年開始庫區(qū)移民搬遷安置工搬遷作以來，至2009年首臺機(jī)組投產(chǎn)發(fā)電時(shí)僅完成11802人的搬遷工作，2009年至2012年期間移民搬遷安置推進(jìn)工作異常緩慢，至2012年底時(shí)僅完成了庫區(qū)移民17750人的搬遷安置工作，其余20039人尚未完成搬遷安置，有23135人尚未完成生產(chǎn)安置配置土地工作。至電站首臺機(jī)組發(fā)電時(shí)僅完成規(guī)劃搬遷安置人口的31%的搬遷任務(wù)，至2012年僅完成規(guī)劃搬遷安置人口的47%的搬遷任務(wù)，僅完成規(guī)劃生產(chǎn)安置人口的45%的安置任務(wù)，移民搬遷、安置工作嚴(yán)重滯后，移民投資不斷突破。移民資金從可研階段的26億元到實(shí)施規(guī)劃階段的57億元，復(fù)核概算階段達(dá)102億元，預(yù)計(jì)到驗(yàn)收階段達(dá)110億元。遺留問題十分嚴(yán)重，面臨形勢非常嚴(yán)峻。一方面由于大量移民尚未進(jìn)行妥善的生產(chǎn)、生活安置，擔(dān)心長期存在下去面臨生活走向困難，由此面臨移民社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；另一方面由于庫區(qū)還有大量移民尚未搬遷，擔(dān)心出現(xiàn)庫岸失穩(wěn)的安全問題。

2.3 規(guī)劃與實(shí)施出現(xiàn)變化原因分析

小灣水電工程移民安置按照老條例規(guī)劃、審批，由于移民安置規(guī)劃和實(shí)施過程跨度長，經(jīng)歷新老移民安置條例的變更，從老條例非自愿移民由地方政府包辦做主到征求移民意愿的變化，導(dǎo)致了移民安置規(guī)劃與移民搬遷安置意愿產(chǎn)生了較大分歧，導(dǎo)致移民安置方案發(fā)生較大變化，尚未完成搬遷的有些不愿意搬遷，有些不愿意搬遷到規(guī)劃安置點(diǎn)，有些不愿意外遷、遠(yuǎn)遷等等錯(cuò)綜復(fù)雜的問題。為此，3州（市）政府先后于2011年5月～12月向省政府提出調(diào)整移民安置方案請示和移民安置方案調(diào)整報(bào)告，省政府辦公廳于2011年12月批示由省移民局組織研究相關(guān)處理方案和措施。經(jīng)省移民局組織相關(guān)各方對淹地影響區(qū)剩余資源等情況進(jìn)行初步復(fù)核調(diào)查、多次組織各方面專家對3州（市）政府提交的方案調(diào)整報(bào)告進(jìn)行技術(shù)咨詢和審查后，向省政府提出方案調(diào)整處理意見，省政府辦公廳于2012年9月批復(fù)同意調(diào)整安置方案。因3州市上報(bào)的安置調(diào)整方案在移民意愿調(diào)查、安置去向、剩余資源及生產(chǎn)開發(fā)等方面調(diào)查深度不夠，省政府辦公廳要求三州（市）進(jìn)一步補(bǔ)充完善移民安置規(guī)劃調(diào)整方案，編制方案調(diào)整社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告后按程序報(bào)批，并按審查后的移民安置調(diào)整方案組織實(shí)施。

3 存在問題及處理對策

電站全部建成投產(chǎn)，但水庫淹沒影響區(qū)移民僅完成搬遷17750人，為規(guī)劃搬遷安置農(nóng)村移民人口37789人的47%，移民搬遷安置工作嚴(yán)重滯后。

自2012年底水庫蓄水至正常蓄水位以來，水庫局部庫岸區(qū)域已出現(xiàn)庫岸變形開裂情況，如果淹地影響區(qū)剩余20039人不能盡快完成搬遷安置，增加庫區(qū)移民生命、財(cái)產(chǎn)安全隱患，加大各級政府、公司安全管理工作與壓力。如果不能讓這部分移民盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活，勢必成為庫區(qū)不穩(wěn)定的因素，勢必增加各級政府的維穩(wěn)工作壓力和工作量；由于沒有按時(shí)完成這部分移民的生產(chǎn)、生活安置，至今公司已多支付規(guī)劃外約5億元的資金給移民進(jìn)行生產(chǎn)生活補(bǔ)助。但是，采取生產(chǎn)生活補(bǔ)助方式在一定程度上增加了電站開發(fā)成本，也難免給移民助長“等、靠、要”的思想，不利于移民以后的發(fā)展。為使庫區(qū)移民生命財(cái)產(chǎn)安全、減少庫區(qū)安全隱患，保障庫區(qū)社會(huì)長期和諧穩(wěn)定和讓移民在較短時(shí)間內(nèi)通過自身努力達(dá)到和超過安置規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)移民得到發(fā)展和逐步致富的目標(biāo)，急需在最短時(shí)間內(nèi)完成這部分移民的搬遷安置工作。為此，通過相關(guān)各方共同協(xié)商，一致同意小灣淹沒影響區(qū)剩余的20039人務(wù)必在2015年上半年完成搬遷安置，最遲于2015年底全面完成移民生產(chǎn)安置的工作節(jié)點(diǎn)目標(biāo)。在具體組織實(shí)施過程中，臨滄市、保山市、大理州相關(guān)各縣，按照成熟1個(gè)、規(guī)劃1個(gè)、實(shí)施1個(gè)的工作思路組織安置點(diǎn)建設(shè)、搬遷工作，避免了相互等待、觀望和攀比，收到非常理想的效果。

4 幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

4.1 移民安置規(guī)劃要尊重移民意愿

水電工程移民搬遷具有“非自愿性”，是被迫行為，故土難離和移民搬遷安置期望值過高是外遷移民共同存在的心態(tài)，難免會(huì)出現(xiàn)消極、抵觸情緒。在安置規(guī)劃過程中，只有充分征求和尊重移民意愿，由移民自己選擇適合自己的安置方式，盡可能將“非自愿移民”變?yōu)椤白栽敢泼瘛?，在?jiān)持規(guī)程、規(guī)范的前提下，積極采納移民安置合理的建議，充分尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，注重少數(shù)民族的文化安置和心里安置，把被動(dòng)工作變?yōu)橐泼裰鲃?dòng)行為，達(dá)到規(guī)范安置、和諧安置和及時(shí)安置的共贏局面。

4.2 盡量豐富生產(chǎn)安置模式

云南省的水電移民政策及管理體系仍在不斷探索階段，但總體上已突破“以土為本，以農(nóng)為主”的常規(guī)安置方式，明確了長期逐年補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上多渠道安置的原則，所以盡量豐富生產(chǎn)安置模式，盡量滿足不同移民的需要。目前，長期逐年補(bǔ)償?shù)幕舅悸肥且噪娬旧a(chǎn)年限作為補(bǔ)償年限，以土地年產(chǎn)值作為年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以逐年（月）發(fā)放給失地移民群眾，給移民提供長期穩(wěn)定的生活保障。同時(shí)，為保證各流域、各電站的移民平衡、穩(wěn)定，避免出現(xiàn)攀比，省移民主管部門要結(jié)合各電站的實(shí)際情況，制定相對統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 注重后期扶持工作

移民安置規(guī)劃按照“搬得出、穩(wěn)定住、逐步能發(fā)展”的原則進(jìn)行規(guī)劃。為妥善解決水庫移民生產(chǎn)生活及搬遷后的發(fā)展問題，促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，對移民進(jìn)行后期扶持工作，特別是產(chǎn)業(yè)扶持是十分重要的問題。通過小灣不同區(qū)域移民安置后的發(fā)展效果發(fā)現(xiàn)，只要地方重視、認(rèn)真對移民進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持的地方，移民后續(xù)發(fā)展非常好，甚至比搬遷前發(fā)生了翻天覆地的變化。如大理州漾濞縣的雞街河口安置點(diǎn)移民和賓川縣新川安置點(diǎn)，兩個(gè)地方共約2900人，由于地方重視對移民進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持，指導(dǎo)移民規(guī)范化、規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化種植葡萄、柑橘、枇杷果等經(jīng)濟(jì)作物，在區(qū)位、土地、水利光熱等同等條件下，這兩個(gè)地方的年產(chǎn)值穩(wěn)定到達(dá)2萬元以上，都走上富裕的道路。

4.4 明確、完善管理制度

明確省、市、縣各級政府和公司與項(xiàng)目建設(shè)單位的工作職責(zé)，發(fā)揮各自的積極性，做到分工負(fù)責(zé)、相互配合、共同推進(jìn)。在實(shí)施過程中出現(xiàn)問題時(shí)，各方應(yīng)及時(shí)、合理、妥善地解決，決不能推諉扯皮、拖而不決。小灣移民工作在電站發(fā)電后沒有及時(shí)完成搬遷安置工作，其原因很復(fù)雜，但其中一個(gè)原因是2009年移民工作滿足電站正常下閘蓄水發(fā)電后，移民工作沒有一鼓作氣往前推。參與移民工作的各級政府、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、項(xiàng)目業(yè)主和移民都覺得誤不了事，總覺得前階段太辛苦，現(xiàn)在暫時(shí)可以歇一口氣、放松一下的情緒，導(dǎo)致出現(xiàn)“一而再，再而衰，三而竭”的再也推不動(dòng)、推不快的現(xiàn)象，錯(cuò)失快速推進(jìn)的良機(jī)。

5 結(jié)束語

統(tǒng)籌好水電開發(fā)與移民妥善安置協(xié)調(diào)發(fā)展，以工程建設(shè)、移民安置和后期產(chǎn)業(yè)扶持帶動(dòng)移民群眾脫貧致富，是水電開發(fā)的宗旨所在，也是科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求。小灣水電工程移民搬遷、安置過程中出現(xiàn)的移民搬遷安置工作長期滯后、移民實(shí)施搬遷安置與批準(zhǔn)的安置規(guī)劃變化巨大，因在移民工作過程中管理工作沒有到位，出現(xiàn)隨意改變規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施的情況，由于以上諸多原因及國家政策發(fā)生變化，大量增加了移民投資，使工程建設(shè)成本增加。同時(shí)，在小灣移民安置工作中，有些安置點(diǎn)在生產(chǎn)安置方面因得到地方政府的重視，及時(shí)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持，使移民很快走上了富裕的道路。通過小灣移民工作所走的彎路及取得的成果經(jīng)驗(yàn)，以期對其他水利水電移民工作有所借鑒。