聚焦土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民權(quán)益

常海霞

摘要：近幾年，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在各地呈加速跑態(tài)勢。但侵犯農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象時有發(fā)生。文章在深入分析農(nóng)民權(quán)益受損害現(xiàn)象和原因的基礎(chǔ)上提出了針對性的措施和建議。

關(guān)鍵詞： 土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)民權(quán)益保障 市場機制

Abstract： In recent years， rural land contract management rights transfer was buildup around the trend. But farmers' rights violations have occurred. On the basis of in-depth analysis of the phenomenon of farmers' rights and causes of damage on the proposed specific measures and recommendations.

Keywords： Land Transfer Rights of Farmers Market mechanisms

近些年，伴隨著我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的不斷加快，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移進入城市，農(nóng)村農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在各地明顯加快，發(fā)展農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營已經(jīng)成為必然趨勢。為了規(guī)范和引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，中共中央于2014年11月發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。但在土地流轉(zhuǎn)過程中，有些地方政府不可避免會為了追求政績和規(guī)模化經(jīng)營，強迫或變相引導(dǎo)農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)，侵害農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象時有發(fā)生，引發(fā)農(nóng)民不滿。因此，切實保障農(nóng)民權(quán)益成為土地流轉(zhuǎn)中的重要問題。

一、 土地流轉(zhuǎn)中侵害農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象的主要表現(xiàn)

土地流轉(zhuǎn)中的利益主體主要有國家、集體土地所有者，主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村民小組，土地受讓者、農(nóng)民。四類主體中農(nóng)民處于弱勢地位其權(quán)益最容易受到侵害，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民組織出面租賃農(nóng)戶的承包地進行轉(zhuǎn)租發(fā)包

中央《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確指出沒有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。但在實際的土地流轉(zhuǎn)中，有些農(nóng)村基層組織在沒有獲得村民書面委托的情況下，村支部大會和村民議事代表會以少數(shù)服從多數(shù)對土地流轉(zhuǎn)進行表決，由村委會直接和土地受讓者簽訂流轉(zhuǎn)合同，以村民在流轉(zhuǎn)土地資金分配歸戶表上的簽字替代流轉(zhuǎn)協(xié)議，侵犯了農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利。

（二）基層地方干部強制土地流轉(zhuǎn)，截留農(nóng)民補償款

中央《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確指出，土地流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償，以農(nóng)民為主體，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮，不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益。但有些基層地方政府以政策引導(dǎo)為名，強制農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)。例如河南省南陽市某村，村民未見到任何協(xié)議或者合同，土地即被村干部強制流轉(zhuǎn)出去，受讓方給鎮(zhèn)里一畝地的補償是1000元，但是，鎮(zhèn)里給村民的卻是每畝600元，并且村民只拿到一年的承包費。

（三）開發(fā)企業(yè)擅自改變土地用途，毀損基本農(nóng)田，導(dǎo)致農(nóng)民徹底喪失土地

中央《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的一條基本原則是：土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地用途、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。即在土地流轉(zhuǎn)中絕對不能非農(nóng)化，也要遏制非糧化。但在實際的土地流轉(zhuǎn)中，一些開發(fā)企業(yè)借土地流轉(zhuǎn)之名，占用基本農(nóng)田，為了建設(shè)之需，挖走基本農(nóng)田表層土壤，剩下難以耕種的劣質(zhì)土；或者在田里挖溝堆土，破壞耕地原有的灌溉系統(tǒng)；或者在基本農(nóng)田建造永久性固定物，最終導(dǎo)致基本農(nóng)田被荒掉，無法復(fù)耕，使農(nóng)民徹底喪失土地。

（四）土地流轉(zhuǎn)價格低，超期流轉(zhuǎn)，降低農(nóng)民收益

中央《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確指出，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。流轉(zhuǎn)期限應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商確定。但在實際的土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)價格偏低現(xiàn)象普遍，例如有些地方，租金每畝僅600元，和農(nóng)民自己耕種農(nóng)田有糧有柴能夠保障家庭基本生活相比，租金偏低。另一方面土地流轉(zhuǎn)合同期限超過國家與村民簽訂的二輪土地承包期限的違規(guī)現(xiàn)象也較為普遍。土地受讓方以低價格長期流轉(zhuǎn)土地嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益，降低農(nóng)民收益。

二、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益遭受侵害的原因分析

（一）農(nóng)民利益主體地位被虛置

雖然中央《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，但在土地所有權(quán)歸集體的權(quán)屬關(guān)系之下，基層地方政府和村民組織一般會作為土地所有權(quán)的實際行使者和土地流轉(zhuǎn)的實際推動者，替代農(nóng)民對土地的處分權(quán)，而且這種權(quán)力運行無法得到法律和民眾的有效制約，造成了基層政府或者村干部超越個體農(nóng)民成為實際的土地流轉(zhuǎn)主體[1]。另一方面，在農(nóng)村，村民屬于村小組管理，村小組組長是村民代表議事大會的成員，同時接受村黨委的領(lǐng)導(dǎo)，村里的事情一般由村黨委和村民代表議事大會共同決定。這樣的議事程序也使得村民個體作為土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利主體和利益主體的地位被虛置。

（二）基層地方政府職能定位不當(dāng)，借機“以地生財”

農(nóng)村基層地方政府在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引導(dǎo)、協(xié)調(diào)的作用，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，為農(nóng)民爭取更大的利益，成為農(nóng)民權(quán)益的保護者。但在實際的土地流轉(zhuǎn)中，一些基層地方政府往往和受讓方結(jié)成利益同盟，將農(nóng)用地變?yōu)榉寝r(nóng)用地，再轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，增加政府財政收入；或者千方百計為自己尋找尋租空間，借機“以地生財”，將土地流轉(zhuǎn)變成少數(shù)人的盛宴。

（三）土地流轉(zhuǎn)操作過程隨意，缺乏程序規(guī)范

農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)程序和合同管理缺乏明確的政策指導(dǎo)，操作過程隨意，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地知情權(quán)、決定權(quán)和議價權(quán)喪失?，F(xiàn)實中以口頭承諾替代流轉(zhuǎn)協(xié)議現(xiàn)象普遍，據(jù)統(tǒng)計目前有近40%的土地流轉(zhuǎn)未簽訂合同。即便是簽訂了合同的土地流轉(zhuǎn)，大部分也僅就流轉(zhuǎn)面積和租金做簡單規(guī)定，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的合同文本，合同中對于農(nóng)民權(quán)益遭受損失的救濟條款以及雙方發(fā)生糾紛的裁決條款更是鮮有涉及，一些合同流于形式難以保障農(nóng)民利益。

（四）土地流轉(zhuǎn)市場機制尚未建立

據(jù)農(nóng)業(yè)部發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2014年6月底全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年年底提高20個百分點，比2013年底提高2.8個百分點，如此快的增長速度和各級政府的行政推動密不可分。但土地流轉(zhuǎn)在本質(zhì)上是一種市場行為，只有建立合法、規(guī)范、公平、有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機制，農(nóng)民和受讓方才能夠成為平等的市場交易行為主體，基層政府、村民組織對于土地流轉(zhuǎn)的不當(dāng)干涉才能降到最低，土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，才能夠由承包農(nóng)戶自主決定。但當(dāng)前全國2/3的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，土地流轉(zhuǎn)市場機制尚未建立，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)交易中處于被動和劣勢地位，權(quán)益難以保障。

三、土地流轉(zhuǎn)中保護農(nóng)民權(quán)益的措施建議

對現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)中侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象、原因的分析表明，在推進土地有序、規(guī)范流轉(zhuǎn)的過程中，需要依據(jù)國情農(nóng)情構(gòu)建起以農(nóng)民權(quán)益保護為核心的土地流轉(zhuǎn)機制，主要有如下幾個方面：

（一）強化土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護，統(tǒng)一和完善農(nóng)地登記制度

健全土地承包權(quán)登記制度是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)性工作，也是開展土地流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔(dān)保的重要依據(jù)。中央《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提出用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。在中央原則性規(guī)定之下，需要具體的配套實施細(xì)則來統(tǒng)一和完善農(nóng)地登記制度，其中最重要的是保證各地土地確權(quán)登記標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，使各地的確權(quán)登記能夠最終對接成全國統(tǒng)一的農(nóng)地登記系統(tǒng)。另一方面需要健全統(tǒng)一的土地登記制度法律法規(guī)、建立統(tǒng)一的土地登記機關(guān)、全面規(guī)范土地登記程序，保證土地登記的專業(yè)性和一致性[2]，強化土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護，為保障農(nóng)民權(quán)益做好做實基礎(chǔ)性工作。

（二）嚴(yán)格規(guī)范地方政府行為，建立農(nóng)民權(quán)益訴求保障機制

當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中引發(fā)農(nóng)民不滿的主要原因是基層地方政府的違規(guī)行為，以及農(nóng)民權(quán)益遭受侵害后權(quán)益保障機制的缺失。因此，首先要嚴(yán)格政府用地規(guī)劃行為的審批，嚴(yán)厲懲處未批先占、未批先建的“圈地”行為，降低基層地方政府的謀利空間。其次建立嚴(yán)格的行政侵權(quán)行為責(zé)任追究制，糾正基層地方政府的越位行為，嚴(yán)厲懲處違法行為，促進政府盡快轉(zhuǎn)換職能[3]。第三建立土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民權(quán)益訴求保障機制，使農(nóng)民權(quán)益遭受侵害的事件能夠“訴求有門”、“解決有時”。

（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)程序與合同，完善流轉(zhuǎn)價格與市場機制

土地流轉(zhuǎn)協(xié)議簽訂過程中的期限、價格、流轉(zhuǎn)方式應(yīng)當(dāng)由每戶村民與企業(yè)直接協(xié)商，或者村民書面委托他人代為協(xié)商，協(xié)商一致后，簽訂由政府統(tǒng)一制定的書面合同，合同應(yīng)當(dāng)由專門機構(gòu)統(tǒng)一管理。其次要建立科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)價格評估機制，估計流轉(zhuǎn)土地的增值收益形成浮動價格，引入農(nóng)民定價權(quán)，確立農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的談判地位。第三要健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險評估機制，對經(jīng)營主體和經(jīng)營項目進行風(fēng)險評估，降低農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險，保障農(nóng)民權(quán)益[4]。

（四）依托土地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新完善農(nóng)民社會保障機制

土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民面臨的主要問題一是失地即失業(yè)，尤其對于年老者，二是如何獲得基本的生活保障，三是靠什么增收。因此，只有消除土地對農(nóng)民的社會保障功能，才能加速土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。首先要大力發(fā)展集體經(jīng)濟、支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展，優(yōu)先為流轉(zhuǎn)土地的村民提供工作崗位，將農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人保證農(nóng)民失地不失業(yè)。其次可以采取土地?fù)Q社保的做法，將對失地農(nóng)民的補償款置換成社會保險，給予失地農(nóng)民穩(wěn)定的社會保障金，解決他們的后顧之憂。第三鼓勵農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股，和受讓方形成利益共同體，獲得經(jīng)營權(quán)和勞動力收益，分享土地流轉(zhuǎn)利益。第四對農(nóng)民進行上崗培訓(xùn)，承接政府的對外購買服務(wù)，解決勞務(wù)就業(yè)問題。

結(jié)語：“農(nóng)民答不答應(yīng)，滿意不滿意，是衡量農(nóng)村政策的根本要義?！蓖恋貑栴}涉及億萬農(nóng)民的切身利益，事關(guān)全局。在土地流轉(zhuǎn)中，只有以農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點，才能夠在促進土地自由流轉(zhuǎn)的同時，讓農(nóng)民增收，才能夠使中國農(nóng)業(yè)告別幾千年小農(nóng)經(jīng)濟步入規(guī)?；?、現(xiàn)代化的經(jīng)營新常態(tài)。

參考文獻：

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