“十三五”環(huán)保工作怎樣開(kāi)展

袁婉瑩

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“中高速、優(yōu)結(jié)構(gòu)、新動(dòng)力、多挑戰(zhàn)”為特征的新常態(tài)發(fā)展階段。面對(duì)新階段、新挑戰(zhàn)，環(huán)保工作將如何發(fā)力？

“人民群眾是否滿意、生態(tài)環(huán)境是否健康安全，這既是檢驗(yàn)環(huán)境保護(hù)工作成效的兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，也是編制‘十三五規(guī)劃的著力點(diǎn)。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)吳舜澤指出。

據(jù)了解，環(huán)保部目前已編制完成《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃基本思路》，提出了“十三五”環(huán)保規(guī)劃的基礎(chǔ)與形勢(shì)、目標(biāo)、重大戰(zhàn)略任務(wù)、重大工程和項(xiàng)目以及制度建設(shè)和政策創(chuàng)新的方向。1月21日，受廣東省環(huán)境保護(hù)廳邀請(qǐng)，作為規(guī)劃制定的重要參與者，吳舜澤在“廣東環(huán)保學(xué)習(xí)論壇”上對(duì)“十三五”環(huán)保規(guī)劃做了深入闡釋。

新常態(tài)下，環(huán)保工作機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，環(huán)境形勢(shì)總體謹(jǐn)慎樂(lè)觀

“從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。”在2014年APEC會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的特點(diǎn)進(jìn)行了系統(tǒng)闡述。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“中高速、優(yōu)結(jié)構(gòu)、新動(dòng)力、多挑戰(zhàn)”為特征的新常態(tài)發(fā)展階段，這對(duì)我國(guó)環(huán)保工作將帶來(lái)怎樣的影響？

吳舜澤表示，經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速平穩(wěn)回落將總體上使安全生產(chǎn)、資源能源、交通運(yùn)輸?shù)乳L(zhǎng)期緊繃的“弦”得到一定程度的舒緩，從規(guī)模上減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源環(huán)境的依賴，對(duì)生態(tài)環(huán)境新沖擊負(fù)荷的強(qiáng)度和頻次有可能下降。

數(shù)據(jù)顯示，2014年1～11月，我國(guó)發(fā)電量為3.8萬(wàn)億千瓦時(shí)，同比下降0.3%，是有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（1998年）以來(lái)的首次負(fù)增長(zhǎng)。對(duì)于環(huán)保來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)值得高興的數(shù)據(jù)，因?yàn)殡娏οM(fèi)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)轉(zhuǎn)折實(shí)際上是我國(guó)重工業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)轉(zhuǎn)折的一個(gè)縮影，預(yù)示著我國(guó)重工業(yè)快速發(fā)展的勢(shì)頭放緩，主要重工業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)能峰值苗頭顯現(xiàn)，并有望成為傳統(tǒng)污染物排放量控制轉(zhuǎn)折的結(jié)構(gòu)性驅(qū)動(dòng)因素。另外，我國(guó)煤炭消費(fèi)增速在2014年也出現(xiàn)了明顯下降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能源需求的“脫鉤”形勢(shì)明顯，能源需求低增速、低增量將成為新常態(tài)。可以預(yù)見(jiàn)，“十三五”期間，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作將迎來(lái)改善的機(jī)遇。

“世界環(huán)境利益多元復(fù)雜、爭(zhēng)奪加?。徊季中晕廴军c(diǎn)狀轉(zhuǎn)移、面上擴(kuò)張；產(chǎn)能化解尚需打破瓶頸、亟待轉(zhuǎn)型；污染治理遲疑不決、患得患失；環(huán)境基本公共服務(wù)供需矛盾凸顯、要求提高；資源環(huán)境超載、改善難度加大。”看到機(jī)遇的同時(shí)，吳舜澤也點(diǎn)明了“十三五”環(huán)保工作即將面臨的挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)一方面源于經(jīng)濟(jì)不確定性、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)性與敏感性同步增加。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)增速換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛、前期刺激政策消化“三期”疊加的階段，還需要通過(guò)深化政策、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等加倍努力實(shí)現(xiàn)“新常態(tài)”，“環(huán)境福利”能否兌現(xiàn)、兌現(xiàn)多少尚難預(yù)估。而且，經(jīng)濟(jì)中速增長(zhǎng)形態(tài)能否穩(wěn)固、增長(zhǎng)因素能否由“潛在”變?yōu)椤帮@在”，新動(dòng)力能否順利接替舊動(dòng)力、技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)能否取得實(shí)質(zhì)性突破仍難以預(yù)期。

此外，未來(lái)一段時(shí)間，環(huán)境壓力仍將繼續(xù)增加。表現(xiàn)在：重工業(yè)產(chǎn)品平臺(tái)調(diào)整期延長(zhǎng)，中西部地區(qū)承接傳統(tǒng)產(chǎn)能，城鎮(zhèn)化帶來(lái)的新增人口、機(jī)動(dòng)車(chē)、消費(fèi)轉(zhuǎn)型等帶來(lái)的環(huán)境壓力具有現(xiàn)實(shí)性。資源環(huán)境逼近承載上限，新老環(huán)境問(wèn)題交織，國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境問(wèn)題、城鄉(xiāng)環(huán)境問(wèn)題、生產(chǎn)型生活型環(huán)境問(wèn)題相互疊加，環(huán)境質(zhì)量改善的難度正在加大。

另一方面，現(xiàn)行財(cái)稅體制將影響地方政府履行環(huán)境責(zé)任。在我國(guó)，中央與地方共享收入，包括增值稅、資源稅等，增值稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，且以工業(yè)產(chǎn)值為稅基，為爭(zhēng)奪稅源稅基、經(jīng)濟(jì)資源，地方形成了以招商引資為核心、以固定資產(chǎn)投資帶動(dòng)稅收的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，重化工業(yè)發(fā)展迅速，對(duì)環(huán)保造成了制度性負(fù)面影響。

目前，環(huán)保投融資機(jī)制不健全、全面改革尚未完全到位，國(guó)家啟動(dòng)環(huán)境稅改費(fèi)等做法將對(duì)環(huán)保投資和環(huán)保部門(mén)的經(jīng)費(fèi)保障產(chǎn)生“陣痛”，影響不容忽視，部分環(huán)保投資穩(wěn)定的來(lái)源渠道將進(jìn)一步喪失，基層政府的環(huán)保支出和環(huán)保部門(mén)經(jīng)費(fèi)將受到較大的沖擊，環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)資金日益缺乏保障。環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅將使近三成的政府環(huán)保投資、近四成的基層政府環(huán)保支出和部門(mén)經(jīng)費(fèi)、七成多的能力建設(shè)資金受到影響，需要切實(shí)先行地解決環(huán)保投資和環(huán)保經(jīng)費(fèi)保障的財(cái)政預(yù)算“硬”約束問(wèn)題。

據(jù)此，吳舜澤判斷，“十三五”期間，是環(huán)境質(zhì)量改善速度和老百姓需求差距最大、資源環(huán)境瓶頸約束和發(fā)展矛盾最尖銳的負(fù)重前行困難期，也是有望理順生態(tài)環(huán)境管理體制、環(huán)境壓力高位舒緩、走向環(huán)境質(zhì)量全面改善的重要窗口機(jī)遇期。應(yīng)該說(shuō)，機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，環(huán)境形勢(shì)總體謹(jǐn)慎樂(lè)觀。

實(shí)施質(zhì)量和總量雙控，

做深、做實(shí)、做精污染防治

“以改善環(huán)境質(zhì)量為主線，實(shí)施質(zhì)量和總量雙控，分區(qū)分類(lèi)，精細(xì)管理，精準(zhǔn)發(fā)力，打贏大氣、水體、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，著力建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系?！边@是“十三五”環(huán)保規(guī)劃的指導(dǎo)思想，其中，優(yōu)化和完善主要污染物總量控制指標(biāo)體系是環(huán)保工作的一個(gè)重要任務(wù)。

雖然現(xiàn)行的污染減排具體作法存在一定問(wèn)題，但吳舜澤表示，從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，“工業(yè)化進(jìn)程和總量居高不下決定了總量控制大旗要長(zhǎng)期扛下去，應(yīng)繼續(xù)把工業(yè)污染管控作為一段時(shí)期總量控制工作的重點(diǎn)，落實(shí)于企事業(yè)單位的總量控制，并以排污綜合方式推進(jìn)污染源有效管控。著力將污染減排目標(biāo)數(shù)據(jù)管理提升為未來(lái)系統(tǒng)性的治污減排全過(guò)程管理；著力將總量控制完善發(fā)展為生態(tài)文明建設(shè)的基本制度之一。”

據(jù)吳舜澤介紹，“十三五”期間，環(huán)保工作將以總量控制為核心，做深、做實(shí)、做精污染防治，也就是精細(xì)化、整合化、協(xié)同化。其中，精細(xì)化管理即完善工業(yè)煙粉塵、總氮、總磷、VOCs等污染物的監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)等；整合化就是把工程、技術(shù)、管理、政策組合運(yùn)用，協(xié)同化則是強(qiáng)化總量和非總量控制因子的協(xié)同，“組合拳”、“一石多鳥(niǎo)”等。

對(duì)于不同區(qū)域、不同行業(yè)，“十三五”期間將實(shí)行差異化的總量控制。例如，對(duì)138個(gè)重金屬重點(diǎn)防控區(qū)域進(jìn)一步深化，綜合防控，統(tǒng)籌水、氣、土壤等防控要求，控制無(wú)組織排放，實(shí)施全口徑核算，降低重點(diǎn)防控重金屬污染物排放量；基于PM2.5、PM10為代表的顆粒物污染持續(xù)突出，考慮在電力、鋼鐵、水泥等重點(diǎn)行業(yè)開(kāi)展煙粉塵總量控制，實(shí)施基于新排放標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)治污減排管理；基于環(huán)境統(tǒng)計(jì)、環(huán)境監(jiān)測(cè)等能力支撐體系情況，在三湖一庫(kù)、海河流域以及長(zhǎng)三角等污染最嚴(yán)重、問(wèn)題最突出的地區(qū)實(shí)行總氮或總磷區(qū)域排放量的總量控制，要求沿海城市污水處理廠實(shí)施脫氮除磷；開(kāi)展石化、包裝印刷、工業(yè)涂裝等行業(yè)的重點(diǎn)企業(yè)VOCs綜合整治，用標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)政策促進(jìn)排放量排放，建立控制要求體系，鼓勵(lì)區(qū)域和有條件的地方（城市）進(jìn)行總量控制等等。

重視區(qū)域差異性，

分區(qū)域持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量

吳舜澤表示，“十三五”期間，我國(guó)將實(shí)施《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》三大行動(dòng)計(jì)劃，計(jì)劃將重視各區(qū)域的差異性，分區(qū)域持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量。

其中，空氣質(zhì)量的改善引人注目。按照規(guī)劃，“十三五”期間將在PM2.5嚴(yán)重、大氣污染傳輸影響顯著的東中部12個(gè)省、珠三角、成渝區(qū)域全面實(shí)施第六階段新車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)、非道路機(jī)械實(shí)施第四階段排放標(biāo)準(zhǔn)；大力推進(jìn)區(qū)域大氣污染協(xié)同控制，形成區(qū)域統(tǒng)一的環(huán)境決策協(xié)商機(jī)制、信息通告與報(bào)告機(jī)制、環(huán)評(píng)區(qū)域會(huì)商機(jī)制、區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制和區(qū)域重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制；建立反映區(qū)域污染特征的差別化質(zhì)量目標(biāo)和任務(wù)。

同時(shí)，珠三角區(qū)域重點(diǎn)抓好多污染物協(xié)同控制，控制PM2.5和O3等二次污染物形成，力爭(zhēng)PM2.5年均濃度基本達(dá)標(biāo)；成渝地區(qū)重點(diǎn)控制以PM2.5、PM10為代表的顆粒物污染，力爭(zhēng)總體達(dá)到珠三角現(xiàn)狀水平；東中部12省市（包括北京、天津、河北、山西、河南、山東、湖北、湖南、安徽、上海、江蘇、浙江等）重點(diǎn)控制以PM2.5、PM10為代表的顆粒物污染，兼顧京津冀、長(zhǎng)三角等區(qū)域的O3污染，力爭(zhēng)總體水平達(dá)到成渝現(xiàn)狀水平。

全國(guó)其他地區(qū)以控制PM10為重點(diǎn)，省會(huì)及計(jì)劃單列市等中心城市兼顧PM2.5和O3的控制。根據(jù)城市污染程度和改善的不同，對(duì)接近標(biāo)準(zhǔn)的城市提出達(dá)標(biāo)時(shí)間要求，對(duì)超標(biāo)嚴(yán)重的城市提出濃度下降比例要求。

通過(guò)上述分區(qū)分類(lèi)管理空氣質(zhì)量的措施，期望到“十三五”末，PM2.5超標(biāo)30%以內(nèi)城市率先實(shí)現(xiàn)PM2.5年均濃度達(dá)標(biāo)，PM2.5超標(biāo)1倍以上的城市力爭(zhēng)到“十三五”末將超標(biāo)程度縮小三分之一以上，其它超標(biāo)程度的城市力爭(zhēng)到“十三五”末有所改善，力爭(zhēng)全國(guó)地級(jí)以上城市重污染天氣減少60%左右，城市空氣質(zhì)量平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例明顯提高。

水環(huán)境質(zhì)量方面，通過(guò)開(kāi)展分流域、分類(lèi)型水污染防治工作，統(tǒng)籌推進(jìn)地表水與地下水、陸域和海域污染防治工作，強(qiáng)化飲用水水源地、生態(tài)良好湖泊等水體保護(hù)。其中，七大流域干流及主要支流基本消除劣V類(lèi)，全國(guó)河流好于III類(lèi)斷面的比例穩(wěn)步上升、地級(jí)及以上城市集中水源地水質(zhì)持續(xù)改善、建成區(qū)黑臭水體大幅度降低。

與此同時(shí)，實(shí)施水土聯(lián)治，充分考慮污染物質(zhì)遷移、轉(zhuǎn)化和流動(dòng)。嚴(yán)格保護(hù)未受污染的土壤和地下水（耕地和地下水源地），保障農(nóng)產(chǎn)品安全和人體健康；分類(lèi)管控污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)（現(xiàn)役工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地、未開(kāi)發(fā)利用污染場(chǎng)地），保障人居環(huán)境安全。水土聯(lián)動(dòng)開(kāi)展綜合質(zhì)量修復(fù)示范項(xiàng)目：以長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲等以及農(nóng)藥廠、染化廠等歷史遺留場(chǎng)地和垃圾填埋場(chǎng)、污灌區(qū)等環(huán)境突出的地區(qū)為重點(diǎn)，開(kāi)展土壤、地下水重金屬和有機(jī)污染協(xié)同修復(fù)試點(diǎn)。

可以預(yù)見(jiàn)，“十三五”期間，環(huán)境質(zhì)量改善將作為環(huán)境保護(hù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，并按照“突出重點(diǎn)、彰顯成效、有限目標(biāo)”的原則，抓好大氣、水和土壤三大要素的“好差兩頭”的環(huán)境質(zhì)量改善工作，強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量檢測(cè)、評(píng)估、監(jiān)督和考核，向社會(huì)公示城市和控制單元質(zhì)量目標(biāo)清單及其實(shí)施情況。著力解決群眾身邊的環(huán)境問(wèn)題，確保環(huán)境優(yōu)良地區(qū)環(huán)境質(zhì)量不退化、不降級(jí)，污染嚴(yán)重的地區(qū)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，著力建設(shè)天藍(lán)、地綠、水清的美麗中國(guó)。