粵味十足的環(huán)保條例

梁光源

其余的資源類案件及涉及到非海面領(lǐng)域的資源類案件，將在粵東、粵西及珠三角這三個地方各指定一個中級法院來進行集中管治。

《廣東省環(huán)境保護條例》（以下簡稱《條例》）是新《環(huán)境保護法》施行后全國首部與之配套的環(huán)境保護地方性法規(guī)，同時也是一部“粵味十足”的環(huán)境保護地方性法規(guī)。

專設(shè)跨行政區(qū)劃審判機構(gòu)

“建立與行政區(qū)劃適當分離的環(huán)境資源案件管轄制度，設(shè)立跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機構(gòu)，審理跨行政區(qū)劃環(huán)境污染案件?！?《條例》中第十九條的規(guī)定受到社會各界廣泛關(guān)注。

“這一條款對貫徹落實十八屆四中全會精神、依法推進廣東省司法體制改革、進一步加強環(huán)境資源審判工作具有重要作用，是落實環(huán)境保護制度、嚴格環(huán)境法律責(zé)任的新舉措、新探索?！?廣東省人大常委會法工委主任王波表示，這一條款意味著全國首個跨行政區(qū)劃環(huán)保審判庭將在廣東誕生，標志著廣東司法體制改革領(lǐng)域的一項新探索被以立法形式確立下來。

據(jù)了解，目前我國地方各級法院、檢察院均按行政區(qū)劃設(shè)置，但是在處理跨行政區(qū)劃污染時，由當?shù)胤ㄔ哼M行審理往往面臨行政權(quán)力配置與生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)一性相沖突問題，導(dǎo)致跨行政區(qū)劃的污染問題很難得到有效解決。“如果只是某市的法院去處理本市的跨區(qū)域污染案件，它可能會有很多顧慮，公正力客觀上會受到影響，而且客觀上它也沒有那么多資源去做這個事?！睆V東省人大環(huán)境與資源保護委員會主任陳耀光認為，設(shè)立跨行政區(qū)劃的環(huán)境資源審理機構(gòu)，是追究環(huán)境刑事責(zé)任一個非常重要的突破口。

環(huán)境資源案件離不開生態(tài)問題。生態(tài)系統(tǒng)是一個不可分割的整體，水、空氣等環(huán)境因素具有流動性，一旦出現(xiàn)環(huán)境污染，往往就是跨行政區(qū)劃污染問題?！霸O(shè)立跨行政區(qū)劃專門審判機構(gòu)，具有重大的現(xiàn)實意義，這條規(guī)定能夠打破地方保護主義，為受困于地方保護主義的環(huán)境訴訟起到實質(zhì)性松綁，對廣東省的環(huán)境保護工作和司法體制改革都有促進意義?！?廣東省人大常委會法工委行政法規(guī)處處長李如章告訴記者。

據(jù)了解，根據(jù)人民法院組織法的規(guī)定，高級人民法院、中級人民法院“根據(jù)需要可以設(shè)置其他審判庭”。2014年6月最高人民法院頒布的《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》也要求，本著確有需要、因地制宜、分步推進的原則，建立環(huán)境資源專門審判機構(gòu)，為加強環(huán)境資源審判工作提供組織保障?！耙虼?，設(shè)立環(huán)境資源審判機構(gòu)既符合法律的規(guī)定，也符合最高人民法院的工作要求?！崩钊缯抡f。

記者從廣東省法院了解到，目前，廣東真正的環(huán)境污染案件實際上是比較少的。以2012年至2014年7月統(tǒng)計的環(huán)境類案件數(shù)據(jù)為例，民事案件約3900多宗，刑事案件約2000宗，行政案件約有3025宗。

“我們廣東的基本情況是民事案件和行政案件占了最大的比重，與福建和吉林兩省不同，他們的刑事案件比較多，主要是森林砍伐、盜伐和野生動物盜獵等類型的案件居多?！?廣東省法院副院長譚玲說，珠三角的經(jīng)濟發(fā)展水平比較高、污染嚴重，環(huán)境民事案件會比較多。以佛山為例，近三年來佛山環(huán)境資源類的民事案件767宗，刑事案件只有67宗。欠發(fā)達的粵東西北，濫砍濫伐、生態(tài)破壞比較嚴重。這三年來數(shù)據(jù)顯示，河源的刑事案件是137宗，民事案件一宗都沒有；云浮刑事案件167宗，民事案件只有81宗。

針對廣東各地環(huán)境污染案件分布情況的區(qū)別，跨行政區(qū)劃審判機構(gòu)的設(shè)置也必須有所區(qū)別。記者從《條例》宣傳貫徹實施座談會上獲悉，對于涉及到海洋資源的污染問題，廣東將準備借助廣東海事法院，設(shè)立專門的環(huán)境資源審判機構(gòu)，指導(dǎo)廣東整個海域所有的環(huán)境資源案件審理；其余的資源類案件及涉及到非海面領(lǐng)域的資源類案件，將在粵東、粵西及珠三角這三個地方各指定一個中級法院進行集中管治。

“在這四個中級法院之下再指定四個基層法院，部份案件可以指定他們作為一審案件來管轄，但同時在城區(qū)的一些人民法庭，也可以把其改造成專業(yè)的環(huán)境資源類法庭來進行案件的審理?！弊T玲說，這幾年，廣東省法院機關(guān)受理的環(huán)境資源類案件只有200宗，數(shù)量不是很多，未來將在省法院的機關(guān)設(shè)立一到兩個專門的合議庭來指導(dǎo)全省這類案子的審理。

用經(jīng)濟杠桿治理環(huán)境污染

“要治理好環(huán)境，必須綜合運用政治、法律、經(jīng)濟、技術(shù)等多種手段?！蓖醪ㄖ赋?，此次《條例》專設(shè)一章共六條環(huán)境保護經(jīng)濟政策，強調(diào)運用各種經(jīng)濟手段鼓勵和支持社會各界開展環(huán)境保護工作。

為降低生產(chǎn)者的經(jīng)營風(fēng)險，特別是為了使污染事故受害人獲得及時、充分的賠償，《條例》第六十一條要求建立和實施環(huán)境污染責(zé)任保險制度，鼓勵和支持保險企業(yè)開發(fā)環(huán)境污染責(zé)任險，企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者投保環(huán)境污染責(zé)任保險?！耙院?，我們可能將在重點區(qū)域、重點行業(yè)依法實行強制環(huán)境污染責(zé)任險。”王波說。

據(jù)悉，2014年8月發(fā)布的“新國十條”明確提出要加強環(huán)境污染安全、醫(yī)療責(zé)任等責(zé)任保險在解決社會矛盾糾紛中的功能作用。今年1月1日正式施行的新《環(huán)境保護法》首次將環(huán)境污染責(zé)任條款寫入法律條文。此次《條例》也設(shè)專章為保險機制輔助環(huán)境治理開辟了新的空間，作為集中體現(xiàn)現(xiàn)代保險制度管理功能的環(huán)境污染責(zé)任保險也將面臨著難得的發(fā)展機遇。

但記者從廣東省環(huán)境保護廳了解到，廣東自實施環(huán)境污染責(zé)任保險試點工程以來，僅有為數(shù)不多的企業(yè)參加投保，大多數(shù)企業(yè)仍在觀望中。“企業(yè)根本沒有動力為可能性很小的環(huán)境污染責(zé)任購買保險?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院副教授王社坤說，“在實踐中，環(huán)境損害賠償困難重重，盡管我國每年有大量環(huán)境污染事故發(fā)生，但是只有數(shù)量極少的環(huán)境損害賠償相關(guān)訴訟案件?！?/p>

“目前，我國正處于環(huán)境污染事故的高發(fā)期，作為一項國際上普遍采用、應(yīng)對環(huán)境污染問題的綠色保險制度，環(huán)境污染責(zé)任保險很有必要在國內(nèi)推廣?！睆V東省環(huán)境保護廳相關(guān)負責(zé)人說，作為專業(yè)化要求較高的責(zé)任險險種，環(huán)境污染責(zé)任保險正處于尷尬時期，尚在起步階段，不過，此次《條例》的出臺實施將提供法律依據(jù)和保障，各種因素的疊加有望推動責(zé)任保險獲得較大發(fā)展。

“《條例》還對環(huán)境監(jiān)測、污染物集中處理、生態(tài)激勵型財政機制、排污權(quán)有償使用和交易、企業(yè)環(huán)境信用評價、工程環(huán)境監(jiān)理等制度作出了規(guī)定，為環(huán)境保護領(lǐng)域全面深化改革工作提供了法律支撐。”廣東省環(huán)境保護廳副廳長李暉表示，《條例》的這些創(chuàng)新性制度設(shè)計，將成為環(huán)保工作順利開展的“法寶”。

例如，《條例》還規(guī)定各級政府要加大環(huán)境保護財政收入，建立政府、企業(yè)、社會多元化的環(huán)境保護投融資機制；對生態(tài)優(yōu)化區(qū)域?qū)嵭幸怨膭钌鷳B(tài)發(fā)展為基本導(dǎo)向的生態(tài)激勵型財政機制。

《條例》要求運用市場化的手段推動節(jié)能減排工作，通過階梯式電價、水價，差別電價和懲罰性電價、脫硫電價和脫銷電價，以及排污權(quán)的有償使用和交易手段提升企事業(yè)單位節(jié)能減排的積極性。

《條例》還吸收廣東關(guān)于企業(yè)環(huán)境信用評價的成功經(jīng)驗，明確要求建立健全企業(yè)環(huán)境信用評價制度，對污染物排放總量大、環(huán)境風(fēng)險高、生態(tài)環(huán)境影響大的企業(yè)進行環(huán)境信用評價，并將評價結(jié)果作為政府采購、公共資金項目招投標、安排和撥付財政補貼專項資金等工作的重要考量因素。對評價結(jié)果不良的企業(yè)，環(huán)境保護主管部門應(yīng)當加大執(zhí)法監(jiān)察頻次，督促其進行整改。

從嚴處罰違法排污企業(yè)

“環(huán)境違法行為受到的處罰與巨大的污染防治成本相比，突顯出‘守法成本高、違法成本低的現(xiàn)象，導(dǎo)致許多企業(yè)寧可選擇違法，也不愿意守法治污?！蓖醪ū硎?，此次《條例》在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)，對企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境違法行為，設(shè)定了18條法律責(zé)任，作出了比新《環(huán)境保護法》更為嚴格的規(guī)定。

據(jù)悉，《條例》根據(jù)新《環(huán)境保護法》的授權(quán)增加了按日連續(xù)處罰行為的種類，除了違法排放污染物的行為外，對未經(jīng)批準擅自拆除、閑置防治污染設(shè)施，重點排污單位不公開或者不如實公開環(huán)境信息，污染物集中處理單位不正常運行或者未經(jīng)環(huán)境保護主管部門同意停止運行污染物集中處理設(shè)施，建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項目環(huán)評文件或者環(huán)評文件未經(jīng)批準擅自開工建設(shè)等行為，均可以對其實行按日連續(xù)處罰。

“對于被責(zé)令停止或者改正違法行為，但拒不停止或改正的企事業(yè)單位，行政機關(guān)可以按照原罰款數(shù)額按日連續(xù)處罰。計罰日數(shù)從自責(zé)令停止或者改正的次日起開始計算?！睆V東省環(huán)境保護廳相關(guān)負責(zé)人介紹說。

此外，《條例》對環(huán)境污染的重罰亦值得關(guān)注?！稐l例》明確，對違法排污造成環(huán)境事件的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，如造成重大或者特大環(huán)境事件的，按照直接損失的30%處以罰款，并可以報經(jīng)批準后責(zé)令關(guān)閉?！稐l例》還規(guī)定，當直接損失無法認定時，對造成重大環(huán)境事件的可處100萬元罰款，對造成特大環(huán)境事件的可處300萬元罰款。

“從嚴打擊環(huán)境違法行為，力圖使排污者不敢違法、不愿違法?！睆V東省人大環(huán)資委副主任委員黃誠寬介紹，針對以前“違法成本低”所導(dǎo)致的環(huán)境污染嚴重的現(xiàn)象，此次《條例》專門出臺了“雙罰制”，加大對環(huán)境違法犯罪行為的懲處。

記者了解到，所謂的“雙罰制”即是除對違法排污造成環(huán)境事件的企業(yè)、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進行處罰外，還規(guī)定了對主要負責(zé)人和負直接責(zé)任人員的相關(guān)處罰，最高可處以個人上一年度從其本單位取得收入的50%作為罰款。