十年磨一劍的《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》

沈立

新《條例》在修訂過程中經(jīng)歷了三次審議，與一般地方性法規(guī)“兩審”而過的情況不同。

2005年1月，在廣東省第十屆人大常委會第十三次會議中審議通過的《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》（以下簡稱“舊《條例》”）正式實施。作為環(huán)境保護(hù)的地方性綜合法規(guī)，舊《條例》在環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)、污染防治等方面一度走在全國的前列。

十年春秋，社會經(jīng)濟發(fā)展為環(huán)境保護(hù)工作帶來新的挑戰(zhàn)，隨著今年1月1日新《環(huán)境保護(hù)法》正式實施，廣東曾引以為傲，被全國多個省份借鑒學(xué)習(xí)的地方性環(huán)保法規(guī)已無法與新環(huán)保法達(dá)成一致，有效銜接。

面對現(xiàn)實的需要，新《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》（以下簡稱“新《條例》”）幾經(jīng)修訂終于在2015年1月以全新的面貌亮相，“精雕細(xì)琢，與時俱進(jìn)”是它不變的標(biāo)簽。

歷史的必然選擇

作為改革開放的前沿，廣東經(jīng)濟起飛早、發(fā)展快，環(huán)境污染問題也早遭遇、早應(yīng)對。早在1999年，廣東就率先籌劃制定省級環(huán)保法規(guī)。經(jīng)過5年的反復(fù)論證，舊《條例》 通過省人大的審議，于2005年1月1日起正式實施。舊《條例》針對當(dāng)時廣東環(huán)保的特點，對環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、污染物集中處理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)分別進(jìn)行專章規(guī)定，被環(huán)保專家和媒體譽為“國內(nèi)少見甚至是首創(chuàng)的地方環(huán)保法規(guī)”，引起巨大反響。

然而，進(jìn)入新世紀(jì)以來，廣東經(jīng)濟的提速發(fā)展和環(huán)保意識的加速覺醒都比預(yù)料中來得更快、更猛。環(huán)境信用評價、污染物總量減排等一大批實踐證明在廣東行之有效的政策，都正等待著被提升到法律層面。“2004年通過的《條例》，在生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟項目管理、污染防護(hù)等方面，如排污許可證的管理制度、污染集中處理的相關(guān)規(guī)定等，當(dāng)時都走在全國的前列，具有一定的前瞻性?！睆V東省環(huán)境保護(hù)廳法規(guī)處負(fù)責(zé)新《條例》審批相關(guān)工作的鄒宇如是說：“修訂新《條例》時，建立如排污權(quán)交易、綠色信貸、企業(yè)環(huán)保誠信等體系的呼聲不斷，但污染治理市場化畢竟是一種新型事物，急需法律法規(guī)層面作出規(guī)范和推動?！?/p>

2011年，廣東省十一屆人大四次會議“1號議案”建議修訂舊《條例》，并獲得廣泛共鳴。2012年，廣東省委省政府出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強環(huán)境保護(hù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決定》中，更是明確要求“抓緊修訂《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》”。

隨著國家對《環(huán)境保護(hù)法》的修訂加速，特別是新環(huán)保法頒布后，舊《條例》的修訂工作走上了快車道。這源于在新環(huán)保法背景下，舊《條例》中的一些規(guī)定，與上位法已無法對接，部分條文或多或少存在與上位法沖突的情況。

“在廣東地區(qū)，公民的法制意識普遍比較強，地方環(huán)保部門如果在執(zhí)法時缺乏依據(jù)，隨時可能被企業(yè)告上法庭，甚至明知對方存在違法排污行為，卻由于缺乏相關(guān)法律依據(jù)支撐，輸?shù)艄偎镜那闆r也會發(fā)生?！编u宇說：“條例的修訂可謂迫在眉睫?！?/p>

新環(huán)保法成為升級的契機

事實上，早在2012年，帶著萬千期望，新《條例》的修訂草案迅速獲得廣東省政府常務(wù)會議審議通過，廣東省人大隨即組織密集的調(diào)研、座談、評估，新《條例》完成修訂并頒布仿佛近在眼前。

但隨后傳來消息：“由于全國人大正在修訂環(huán)境保護(hù)法，待環(huán)境保護(hù)法修改頒布后再適時安排環(huán)境保護(hù)條例繼續(xù)審議”，這使已經(jīng)完成一審的新《條例》修訂不得不按下了“暫停鍵”。

“當(dāng)初廣東考慮的只是修訂自己的環(huán)保條例。但新環(huán)保法的即將到來為新《條例》帶來了變數(shù)，廣東開始討論是否該把即將出臺的新《條例》‘回爐重做 ，改為針對新環(huán)保法的實施細(xì)則?！?鄒宇介紹道，作為全國經(jīng)濟、法治的排頭兵，環(huán)保法中不少條款來源于廣東的建議和經(jīng)驗。

2014年3月，新環(huán)保法正式實施后，遲到了兩年的新《條例》終于得以重新啟動，修訂草案作出大量修改，新增了依法查封、扣押排污者違法排放污染物的設(shè)施等8條監(jiān)管責(zé)任規(guī)定。

記者翻閱資料時發(fā)現(xiàn)，與環(huán)保部針對新環(huán)保法實施配套出臺的《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》相比，廣東最終通過的新《條例》根據(jù)新環(huán)保法的相關(guān)規(guī)定作出進(jìn)一步的細(xì)化，更詳細(xì)、更嚴(yán)格。

“這與《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》中只規(guī)定違法排污可按日計罰的條文相比，顯然力度更大?！编u宇告訴記者，備受矚目的按日計罰條款中，除了違法排污外，企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者未經(jīng)批準(zhǔn)擅自拆除、閑置防止污染設(shè)施的，或重點排污單位不如實公開環(huán)境信息等行為，也可實施按日計罰。

對此記者從廣東省環(huán)境保護(hù)廳了解到，按日計罰相關(guān)條款在修訂過程中曾備受爭議，核心問題在于自由裁量權(quán)過大。以“不如實公開環(huán)境信息”這一條為例，如何定義企業(yè)是否如實公開了環(huán)境信息？“每一分每一秒均保持環(huán)境信息的及時更新并公開對于不少企業(yè)來說都有相當(dāng)?shù)碾y度?！?鄒宇分析道。

此外，按日計罰條款中的第六項就規(guī)定：“法律法規(guī)規(guī)定的其他行為”，同樣在按日計罰的范圍內(nèi)?！疤幜P力度及范圍的大幅增加，對于基層的執(zhí)法人員來說是一個考驗，除了要求其具備更高的環(huán)保法律知識，還涉及到執(zhí)法權(quán)力過大的問題。”鄒宇說，因此在《條例》修訂過程中，這部分規(guī)定曾多次被提出取消。但考慮到國內(nèi)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢和環(huán)保執(zhí)法普遍艱難等情況，最終才得以被保留。

千錘百煉的粵環(huán)保條例

新鮮出爐的新《條例》不僅結(jié)合廣東實際進(jìn)行了創(chuàng)新，比如實施雙罰制、設(shè)置跨區(qū)域?qū)徟鷻C構(gòu)、增加按日計罰的種類等等。而且修訂過程也充滿了廣東特色，如法規(guī)多元起草機制、重要條文單獨表決等等。

新《條例》修訂的成績背后，是各級人大、人民政府、環(huán)保以及其他相關(guān)部門智慧與汗水的匯聚，是無數(shù)個日以繼夜的激烈交鋒。

“為一部地方性法規(guī)中的其中一條單獨進(jìn)行表決，這在全國范圍內(nèi)還是第一次?！编u宇表示。

“贊成54人，棄權(quán)8人，贊成人數(shù)已超過常委會組成人員半數(shù)，通過！”2015年，新環(huán)保法實施伊始，廣東省十二屆人大常委會第十三次會議單獨對新《條例（修訂草案表決稿）》中的第十九條：建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度及跨行政區(qū)劃的環(huán)境資源審判機構(gòu)，進(jìn)行了單獨表決。該條款通過后，新《條例》也隨后被表決通過。

至此，“十二五”規(guī)劃的收官之年，新《條例》終于瓜熟蒂落。

從廣東省人大立項，廣東省環(huán)境保護(hù)廳調(diào)研、起草，到征求21個地級市和省直各部門的意見，再到省府相關(guān)部門再次征求意見并在常務(wù)會議上通過，然后送人大討論……每一次的審議都經(jīng)過復(fù)雜而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦?。而?jù)了解，新《條例》在修訂過程中經(jīng)歷了三次審議，這與一般地方性法規(guī)“兩審”而過的情況不同。

“經(jīng)濟政策的章節(jié)是新《條例》的一個亮點，同時也是審議過程中爭議最多的條款之一?！睆V東省環(huán)境保護(hù)廳法規(guī)處處長盧潔芬介紹說，以其中關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任險的條款為例，從一審到三審，被多次提出刪除，又保留，其原因是缺乏上位法的支持。在沒有國規(guī)國法的前提下，地方性法規(guī)是不能強制企業(yè)購買的。因此，最后還是決定從建立、完善機制入手，以鼓勵參與為主，希望能起到推動作用。

對此，盧潔芬指出，盡管目前來看，新《條例》中經(jīng)濟政策的章節(jié)還缺乏上位法的依據(jù)，但從國家當(dāng)下的大趨勢來看，經(jīng)濟政策章節(jié)的相關(guān)條款都具有一定的前瞻性。假以時日國家出臺相關(guān)的法律時，經(jīng)濟政策章節(jié)中的條款就能馬上生效，因此是走在了時代的前面。