城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展及其評價體系研究

張定安，鎖利銘，劉俊

（1.中國行政管理學會，北京 100017；2.電子科技大學，四川成都 610054；3.四川省財政廳，四川成都 610016）

城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展及其評價體系研究

張定安1，鎖利銘2，劉俊3

（1.中國行政管理學會，北京 100017；2.電子科技大學，四川成都 610054；3.四川省財政廳，四川成都 610016）

以我國城鄉(xiāng)公共服務非均衡發(fā)展的現(xiàn)實和社會發(fā)展訴求之間的矛盾為基礎，論述城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展的必要性，以及城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展指標體系的基本原則、思路，構建了一個多維的公共服務均衡發(fā)展的目標模式。城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展指標體系的設計，主要包括3個一級指標、9個二級指標、23個三級指標，分別展示地方政府在城鄉(xiāng)公共服務提供中應該把握的統(tǒng)籌發(fā)展、工作機制、績效評價。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；公共服務；評價體系；均衡發(fā)展

一、引言

社會公平與和諧發(fā)展問題已成為中國社會關注的焦點和理論界探討的熱點。黨的十七屆三中全會的“決定”明確提出：“推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共享改革發(fā)展成果?！弊鳛楣卜仗峁┲黧w，地方政府如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中構建實現(xiàn)服務型政府的統(tǒng)籌安排，改進提供公共服務公平性的同時保證效率性，是城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展必須考慮的課題。目前，我國在如何將城鄉(xiāng)公共服務的均衡供給上升到城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展還存在著許多不完善之處。而構建一套有效的城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展的評價體系，是實現(xiàn)地方政府改進公共服務提供效率必須具備的條件。衡量政府公共服務的供給水平與績效以及公共服務均等化程度，必須要有客觀的基礎和科學的依據(jù)，即政府公共服務供給價值、供給原則、一套完整的指標體系和執(zhí)行系統(tǒng)。構建一個符合我國國情的政府公共服務供給指標體系，并適當考慮地區(qū)間、城鄉(xiāng)間公共服務支出成本差異，最終建立完善的公共服務支出標準，政府可以依據(jù)各個指標來分析、比較、判斷和評價城鄉(xiāng)公共服務供給的水平、發(fā)展狀態(tài)和總體能力，這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化的基礎。

建立一個科學規(guī)范的公共服務考核體系對服務型政府建設有如下推動作用：一是可以規(guī)范行政行為，促使全面推進依法行政；二是能不斷完善政務載體，促使健全四級政務服務體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)載體建設；三是可以加強市、區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級以及各部門公共服務和社會管理的事項細分；四是可以加強政府與民眾的溝通，通過公眾參與公共服務考核指標體系，根據(jù)評價、公眾滿意度，政府更能了解城鄉(xiāng)居民的辦事體驗、生活感受等，加強政府與民眾溝通機制，營造良好的規(guī)范化服務型政府建設氛圍；五是可以健全監(jiān)督管理機制。

二、現(xiàn)有研究回顧

目前關于城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展的研究側重于對相關理論和概念的介紹，對指標體系的研究比較少，尤其是針對城鄉(xiāng)公共服務特點的指標設計更少。公共服務作為城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活不可或缺的基本條件，它具有非排他性和非競爭性特征，大致均等地享受政府提供的公共服務是每一個公民的基本權利。但由于種種原因，我國政府并未很好地履行其應有的公共職責，公共服務供給不均，財政剩余各地不一，生活在同一片土地上的人們，財政待遇迥然不同。這使得我國社會的貧富差距突破了合理限度，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間的公共服務發(fā)展不均衡的問題。

關于我國公共服務均等化及財政服務均等化問題，國內(nèi)雖然在理論研究及實際政策措施的制定方面都有一定的進展，但大多是通過論述政府間轉移支付制度的必要性來間接顯示公共服務均等化意義的，較少有直接以公共服務均等化的評價體系作為研究對象，更不用說有關公共服務均衡化的系統(tǒng)性研究。目前我國民眾及政府決策層關于公共服務均衡化意識有所加強，但有關公共服務均衡化的成熟理論體系尚未真正建立，均衡發(fā)展的指標體系研究更是少之又少。

駱永民認為城鄉(xiāng)基礎設施均等化的目標是為了實現(xiàn)“最大多數(shù)人的最大幸福”，通過功利主義思想使用結構方程模型（SEM）分析了農(nóng)民對農(nóng)村基礎設施的滿意度影響因素的作用力大小以及如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施的均等化，結果表明除了加大對農(nóng)村基礎設施的投入以外，以中央政府統(tǒng)一安排農(nóng)村基礎設施建設、給距離縣城較遠的村莊以更多的投入、給非鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地以及非城郊的普通農(nóng)村以更多的投入、更加關注收入水平和教育水平較低家庭對基礎設施的需求，都可以從很大程度上提高農(nóng)民總體的福利水平［1］。

江明融運用效用模型分析了我國城鄉(xiāng)公共服務供給不均衡問題，借鑒日本、韓國等公共服務均等化的實踐經(jīng)驗，結合我國國情闡述我國實現(xiàn)公共服務均等化的方法與途徑，設計了實現(xiàn)我國公共服務均等化的制度安排，提出要實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務供給制度、公共服務成本分攤制度以及均等化轉移支付制度等［2］。

劉志昌選取公共服務中的社會保障作為主要研究對象，通過對社會保障的制度變遷、均等狀況的歷史考察，分析基本公共服務均等化的演變過程與邏輯，結論表示從基本公共服務的均等狀態(tài)來說，是從“低水平的平均”到“非均等”，再到“均等”的發(fā)展過程，其變遷的軌跡是“平均——非均等——均等”［3］，呈倒U型。

孫慶國以公眾導向原則設計出基本公共服務均等化的衡量指標，在具體指標中不僅包括財力和物力投入的均等化，而且包括人力資源投入的均等化；同時，把公共治理能力作為重要衡量指標，目的是調(diào)動企業(yè)的社會責任感和公民的志愿精神，解決公共資源不足的問題，實現(xiàn)政府與社會的共同治理［4］。

江易華闡述了社會公正趨向下的縣級政府基本公共服務績效評估指標構建的價值選擇，分析了縣級政府基本公共服務績效評估指標體系構建的基本原則與基本程序，論述了縣級政府基本公共服務的內(nèi)容以及績效評估指標設計與篩選的思路與方法，在理論分析與實證研究的基礎上，構建出了一套縣級政府基本公共服務績效評估指標體系，并且選擇湖北省老河口市作為案例，運用綜合指數(shù)模型對其基本公共服務績效進行了實證分析。結論表示縣級政府基本公共服務績效評估指標體系的構建受到社會公正取向的影響與制約［5］。

安體富、任強利用綜合評價方法，從地區(qū)間公共服務產(chǎn)出的角度出發(fā)，構建了一個包含4個級別共25個指標的中國公共服務均等化水平指標體系，運用這一指標體系對我國2000——2006年間的公共服務及其具體項目的均等化水平變化情況加以評價，結論表示我國地區(qū)間公共服務水平差距在2000——2006年期間呈逐步擴大的趨勢，就具體公共服務項目來看，科學技術、社會保障、環(huán)境保護和公共衛(wèi)生的差異程度較大［6］。

解建立基于公共物品的供給均衡化建立指標體系，利用政府發(fā)布的相關信息以及調(diào)查問卷等方式對河北省三個地區(qū)（邯鄲、保定、衡水）的農(nóng)村進行實地調(diào)查，結論表示城鄉(xiāng)公共物品供給均衡化是一個歷史必然，也是改善民生、保障民生的客觀要求；城鄉(xiāng)二元公共物品供給制度是發(fā)展中國家普遍存在的一種歷史現(xiàn)象，是造成發(fā)展中國家城鄉(xiāng)差距不斷擴大的根本原因，也是長期制約我國“三農(nóng)”問題的體制性障礙［7］。

三、評價體系的基本原則

（一）“服務導向”原則。服務型政府的績效評估指標體系要突出反映人民生活水平的變化和政府效率的提高，并引導政府工作向提高人民生活質(zhì)量、增強政府公共服務能力的方向發(fā)展。我國目前很多地方政府片面追求GDP等經(jīng)濟層面的硬指標，而忽視社會公平、居民生活質(zhì)量等軟指標。這種績效評估指標的設計，不僅沒有引導政府把工作重心放到提高人民群眾的生活質(zhì)量和社會滿意度上，還嚴重敗壞了政府在民眾心目中的形象。因此，城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展績效評估的指標設計要充分考慮指標的服務導向性，使指標體系真正引導政府的工作重心轉向改善公共服務方面，真正體現(xiàn)政府的服務性。

（二）客觀實在原則。在服務型政府理念下，政府只是為民眾提供公共服務的權威組織，其績效指標的確定必須采取謹慎的態(tài)度，必須立足于當?shù)貙嶋H，以事實為依據(jù)，用統(tǒng)一的標準化的衡量尺度來進行取舍，減少甚至消除指標選擇過程中個人主觀因素的影響。在選擇指標時，選擇一些能真實反映政府任期內(nèi)實際業(yè)績的指標，也就是選擇反映一個較短時期內(nèi)（一般為一年）動態(tài)變化并且可以精確度量的指標。同時，指標體系要經(jīng)得起實踐的檢驗，符合各地區(qū)的實際，在實踐中切實可行，且能收到實效，實實在在地促進本地區(qū)的綜合發(fā)展，真正、真實地提高人民的生活質(zhì)量。

（三）全面系統(tǒng)原則。政府作為區(qū)域內(nèi)法定的權威組織，是唯一能夠在宏觀上引導本地區(qū)在系統(tǒng)、可持續(xù)發(fā)展的框架內(nèi)運行的組織。因此，政府在制定各項指標時，要綜合反映社會發(fā)展的全面性與協(xié)調(diào)性。在進行指標選擇的過程中，要進行系統(tǒng)分析，從而實現(xiàn)整體的最優(yōu)化。從政府管理的實際出發(fā)，考慮各指標對評價目標的重要程度，同時考慮指標在評價指標體系中的合理構成，以對指標及其權重進行合理取舍，形成評估指標均衡統(tǒng)一的系統(tǒng)。

（四）定性指標和定量指標相結合原則。定量指標具體、明確，評估時可以計算實際數(shù)值，可以制定明確的評價標準，使評價結果給人以直接、清晰的印象，有利于績效評估的科學化，用數(shù)字說話在實踐中容易使人接受，不易產(chǎn)生分歧誤解，有很強的說服力。因此，在政府績效評估指標的設計過程中，要堅持定性指標和定量指標相結合的原則，以定量指標為主，以定性指標為輔，盡量做到可以量化。

（五）獨立性原則。獨立性是指標體系內(nèi)同一層次的各項指標必須相互獨立，不重疊、不存在包含關系，或者說指標之間不存在線性關系，不能從這一指標推導出另一指標，從而可以使指標科學地簡化。在實際操作中，要求指標體系設計者認真分析每個指標的內(nèi)涵和指標間的相互關系，從而確保指標的獨立性。

（六）可行性原則?？尚行栽瓌t對政府績效評估指標體系構建做出三個方面的規(guī)定。一是指標要有針對性。根據(jù)特定地方政府的職能和績效目標來設定績效評價指標，做到有的放矢。既要全面反映特定地方政府的職能和績效目標，又要突出特定地方政府職能和績效管理的重點，凸顯特定地方政府績效管理的特色和優(yōu)勢。二是評價指標要合理。要根據(jù)需要與可能設定指標，使指標建立在切實可行的基礎上。充分調(diào)動地方政府和工作人員的積極性和創(chuàng)造性，最大限度地挖掘潛力，提高績效。三是評價指標要有可操作性。能夠量化的盡可能量化，不能量化的指標，盡量使用如“優(yōu)”、“良”、“一般”、“較差”、“差”等多階標準。同時，指標應該做到以精取勝、以質(zhì)取勝。

（七）工作推進與高度提升相統(tǒng)一?？荚u指標內(nèi)容及構成的設計，要與十七屆三中全會有關精神契合，具有國家發(fā)展戰(zhàn)略布局的高度和可推廣的普適性，為中國改革發(fā)展創(chuàng)造新經(jīng)驗、提供新示范的基本精神。所以，考評指標體系的設計，既要對地區(qū)發(fā)展實際有深入研究，又要充分吸納國內(nèi)其他地區(qū)的有益經(jīng)驗，充分吸納專家學者的研究成果，適當突破，增添個別考評指標。

（八）起點公平與程序公開相統(tǒng)一。公平公正是考評制度設計的基本要求和考評結果有效性的保證。起點公平是結果公平的前提，程序合理公開透明是結果有效性的保證。因此，對城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度建設的考評指標體系需要建立考評對象自我考評與社會考評相統(tǒng)一的機制，公開標準和流程，引入多方面評價機制，規(guī)范考評過程，保證考評工作公平公正，有效服人，起到推動公共服務健康發(fā)展的作用。

四、評價體系的基本思路

（一）公共服務均衡發(fā)展評價對象是涉農(nóng)縣區(qū)市區(qū)域和政府，同時包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)。我國的行政管理體制和經(jīng)濟管理體制，區(qū)縣一級都是政府職能的執(zhí)行者、政府責任的承擔者和政府目標的落實者，所以設計城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展指標體系就要體現(xiàn)出評價具有客觀性、獨立性、可衡量性和可操作性。

（二）公共服務均衡發(fā)展評價思路。提高農(nóng)村公共服務供給能力和管理水平是城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展評價的主要目的。

首先，城鄉(xiāng)公共服務的均衡發(fā)展，涉農(nóng)的縣區(qū)市需要明確統(tǒng)籌發(fā)展的目標，解決“干什么”的問題，以此加強公共服務均衡發(fā)展的目標管理。一是考察城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展理念的明確程度。構建公共服務均衡發(fā)展，需要具有均衡發(fā)展理念和戰(zhàn)略發(fā)展理念。政府要通過制定戰(zhàn)略目標和發(fā)展規(guī)劃來構建戰(zhàn)略規(guī)劃，尤其是建設規(guī)劃要與公共服務建設相對接。均衡理念是進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本工作理念，從戰(zhàn)略發(fā)展理念看待公共服務發(fā)展是工作推動力的直接因素。二是考察城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展推進計劃，包括建立完善的年度計劃、季度計劃和月度計劃，以及科學的工作落實方案，明確推進計劃的責任人和責任部門。三是制定有效的考核標準，包括對于公共服務改善相關部門和個人的考核標準制定，考核節(jié)點、工作進度安排以及標準的量化程度（見圖1）。

圖1 城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展的目標評價體系

其次，城鄉(xiāng)公共服務均等發(fā)展，提升農(nóng)村公共服務均衡水平需要衡量公共服務工作機制是否積極、科學與合理，以此加強公共服務均衡發(fā)展的過程管理。一是考察是否建立了積極的供給機制。積極的供給機制必須具有一個完整順暢的供給體系，包括從各類公共服務項目提供部門在農(nóng)村公共服務上形成覆蓋基本公共服務所有項目在內(nèi)的完整的組織結構架構、明晰的組織職責、合理的組織分工，以及有效的銜接配合機制與強有力的保障機制，涉及提供公共服務的人力、財力、基礎設施和制度政策等的保障。在建立供給體系的基礎上，有沒有對提供公共服務主體進行明確責任，有沒有建立激勵與約束機制進行保障；有沒有對各級財政對農(nóng)村公共服務提供提出明確提供方案，以何種文件或政策保障供給；有沒有對提供公共服務需要的基礎性公共設施及專項建設提供機制；有沒有對公共服務供給提供制度安排，制度安排的約束力以何種形式表現(xiàn)。二是考察是否建立了科學的管理機制。所謂管理機制，主要是指在公共服務提供與運行過程中，對公共服務的計劃、組織、領導、控制等各個管理環(huán)節(jié)設置較為完整的手段和分工安排，明確公共服務的管理主體、維護主體、監(jiān)督主體和評估主體。一方面，對于城鄉(xiāng)公共服務的均衡發(fā)展，需要供給公共服務職能部門的管理與基層行政組織之間的明確分工協(xié)作配合，建立明確的分工協(xié)作機制，建立公共服務專項項目建設和維護的屬地管理機制，制定明確的管理文件。另一方面，有沒有明確對公共服務項目建設和管理建立長效監(jiān)督和評價的部門和個人責任。三是考察是否為發(fā)展機制建立基礎。所謂公共服務的發(fā)展機制，就是突破政府作為公共服務單一供給主體的公共服務，構建多元參與機制、多元投入渠道、多元監(jiān)督主體和多元治理體制。在一定時期內(nèi)，政府是城鄉(xiāng)公共服務的唯一供給者，然而引入激勵機制，形成多元主體已經(jīng)成為公共服務建設的發(fā)展方向。要建立公共服務的發(fā)展機制需要考察三個方面，一要看有沒有形成完整的參與共創(chuàng)機制，包括與民間資本主體、NGO、國有公司等建立較為密切的信任關系；二要看有沒有組建運行良好的治理機構，對多元參與進行有效治理，協(xié)調(diào)各參與主體間關系；三要看是否建立自我造血機制，隨著財稅體制改革的推進，引入公共服務市場化機制，增強公共服務自我造血功能，不斷提高公共服務可使用資金（見圖2）。

圖2 城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展的過程評價體系

最后，城鄉(xiāng)公共服務均等發(fā)展，促進農(nóng)村公共服務均衡發(fā)展來衡量公共服務，對公共服務發(fā)展水平的結果進行管理，即績效管理。對于公共服務的績效管理與構建服務型政府，提升政府的個體效能有著重要實踐意義。對城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展的績效評價主要分為三個方面，分別是工作效率、服務效果和制度改進。

第一，城鄉(xiāng)公共服務的工作效率評價。工作效率評價旨在考察相關部門是否完成了相應的公共服務任務。工作效率體現(xiàn)為是否按照計劃完成相應的公共服務數(shù)量和標準。工作效率的評價一般采用較為客觀的評價方法，按照事先制定的定量標準進行直接評價。

第二，城鄉(xiāng)公共服務的服務效果評價。公共服務的受眾是公共服務效果評價的最佳主體，也是政府公共服務實際目標客戶，公眾的滿意度將是評價服務效果的基本導向，這一效果的評價傾向于主觀評價方法，主要采用問卷、訪談、直接信息反饋等手段進行評價。公共服務效果首先包括公眾的“辦事體驗”，即公眾在與政府進行公共服務互動過程中感受和體會到的服務態(tài)度、服務水平、服務效率、服務成功率等。其次包括公眾在經(jīng)濟社會生活中感受到的公共服務帶來的實際效果改善程度，比如交通狀態(tài)、受教育的難易、文化生活的豐富性以及自然生態(tài)環(huán)境的舒適性等。再次包括其他地區(qū)的公眾以及社會各界對該地區(qū)的公共服務改善的評價，比如相鄰或相似區(qū)、縣、市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等對被評價地區(qū)的公共服務狀態(tài)的感知程度。公眾站在被評價客體以外，從而能更獨立、立體、全面地體現(xiàn)公共服務對區(qū)域發(fā)展的改善作用。這方面的評價主要通過定期搜集外地和外部門的社會反響作出評價。

第三，城鄉(xiāng)公共服務的制度效用評價。城鄉(xiāng)公共服務的均衡發(fā)展不是一個短期的“政績工程”，而是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中服務型政府建設的長期任務。只有通過對城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展的思想、理念、制度及政策進行持續(xù)不斷地改進，才能將一項工程演變?yōu)檎韭毮芎突灸芰?，該維度的評價主要通過專家評價打分。這包括相關基層領導的價值理念對公共服務均衡發(fā)展的認識以及持續(xù)改進的意愿；公共服務均衡發(fā)展水平的縱向比較，與過去水平不斷比較，評價其增長速度和結構變遷；相關部門對公共服務均衡發(fā)展存在的問題能否主動且清楚地了解；是否存在持續(xù)改進的動力和方案等（見圖3）。

圖3 城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展的結果評價體系

五、指標體系

依據(jù)上述闡述，本文認為城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展指標體系主要包括3個一級指標、9個二級指標、23個三級指標組成（見表1）。

表1 城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展指標體系

很顯然，這個表揭示了地方政府在提供公共服務的過程中，在客觀層面，應該把握統(tǒng)籌發(fā)展，工作機制與績效評價這3個一級指標；從中觀層面，關注與之對應的9個二級指標，在微觀層面，具體落實與之對應的戰(zhàn)略目標，發(fā)展規(guī)劃等23個三級指標。

［1］駱永民.中國城鄉(xiāng)基礎設施差距的經(jīng)濟效應分析——基于空間面板計量模型［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2010，（3）.

［2］江明融.公共服務均等化問題研究［D］.廈門大學博士論文，2007.

［3］劉志昌.基于公共服務均等化：過程與邏輯——基于社會保障的研究［J］.2009，（2）.

［4］孫慶國.論基本公共服務均等化的衡量指標，中國浦東干部學院學報［J］.2009，（1）.

［5］江易華.縣級政府基本公共服務績效分析——一種理論模型對老河口市的實證檢測，華中師范大學學報（人文社會科學版）［J］.2009，（5）.

［6］安體富，任強.中國公共服務均等化水平指標體系的構建，財貿(mào)經(jīng)濟，2008，（6）.

［7］解建立.城鄉(xiāng)公共服務供給均衡化的目標探究［J］.財政研究，2009，（9）.

［責任編輯：劉瓊蓮］

D.523

A

1008－7168（2011）01－0050－05

2010－10－31

國家社科基金青年項目“基于績效管理視角的我國公務員考核制度研究”（10C88015）。

1.張定安（1971－），男，山西運城人，中國行政管理學會研究員，全國政府績效研究會副會長兼秘書長；

2.鎖利銘（1979－），男，安徽阜陽人，電子科技大學副教授；

3.劉俊（1981－），男，安徽安慶人，四川省財政廳綜合處經(jīng)濟師。

10.3969/j.issn.1008－7168.2011.01.009