我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法問題的思考

歐冬良

摘 要：2011年6月，美國(guó)康菲石油公司在我國(guó)渤海灣的作業(yè)平臺(tái)發(fā)生石油泄漏事故，造成大范圍海洋污染及巨大經(jīng)濟(jì)損失。這一事件，暴露出我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法中執(zhí)法力量分散，執(zhí)法依據(jù)過(guò)時(shí)和執(zhí)法權(quán)限過(guò)低等問題，遂提出統(tǒng)一海洋環(huán)境執(zhí)法力量、加大違法懲罰力度和改革海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限的建議，以提高我國(guó)的海洋環(huán)境執(zhí)法水平。

關(guān)鍵詞：渤海灣溢油；海洋環(huán)境執(zhí)法；海洋環(huán)境保護(hù)

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）09-0076-02

2011年6月4日，山東半島北部渤海上發(fā)生的蓬萊19-3油田溢油事故，對(duì)渤海海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染，也給周邊海產(chǎn)養(yǎng)殖等漁業(yè)經(jīng)濟(jì)和漁民利益帶來(lái)重大損失。2012年4月27日，國(guó)家海洋局宣布蓬萊19-3油田溢油事故海洋生態(tài)損害索賠案和解結(jié)案。美國(guó)康菲石油中國(guó)有限公司（下稱“康菲公司”）和中國(guó)海洋石油總公司共計(jì)支付16.83億元，用于海洋生態(tài)損害賠償和渤海環(huán)境保護(hù)。至此，經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)部和國(guó)家海洋局的官方索賠，包括之前農(nóng)業(yè)部與康菲公司及中海油行政調(diào)解后達(dá)成的13.5億元漁業(yè)賠償與資源修復(fù)在內(nèi)，兩家公司總計(jì)為溢油事故支付了30.33億元人民幣的賠償和補(bǔ)償款[1]。然而，與墨西哥灣英國(guó)石油公司溢油事故的處理過(guò)程和結(jié)果相比，渤海灣溢油事件的進(jìn)展卻顯得異常緩慢，獲賠數(shù)額也相當(dāng)有限，暴露出我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法中存在的諸多問題。下面，筆者擬就我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法問題略陳一孔之見，以期拋磚引玉。

一、事件回顧

2011年6月4日，國(guó)家海洋局北海分局接到康菲公司報(bào)告，稱蓬萊19-3油田B平臺(tái)附近海面出現(xiàn)油膜。直到7月5日，國(guó)家海洋局才首次就渤海溢油事件召開新聞發(fā)布會(huì)，正式披露溢油事故事實(shí)。海洋局海洋環(huán)境司相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)定康菲公司為事故責(zé)任方，對(duì)康菲公司罰款20萬(wàn)元，此時(shí)，離事故發(fā)現(xiàn)已經(jīng)過(guò)了一個(gè)多月。7月13日，國(guó)家海洋局才責(zé)令康菲公司立即停止兩個(gè)出事平臺(tái)的油氣生產(chǎn)作業(yè)，而溢油面積卻一直不斷地在擴(kuò)大。7月28日，國(guó)家海洋局要求康菲公司“徹底排查溢油風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，徹底封堵溢油源”，責(zé)令其在8月31日前徹底封堵溢油點(diǎn)。但是，康菲公司沒有兌現(xiàn)“確保海上溢油不登陸、確保不影響環(huán)境敏感區(qū)”的承諾。8月31日，就在國(guó)家海洋局要求完成“兩個(gè)徹底”的截止日期這一天，康菲公司向國(guó)家海洋局提交報(bào)告，表示已經(jīng)按照國(guó)家海洋局的要求，完成了“兩個(gè)徹底”。然而，國(guó)家海洋局第二天即認(rèn)定，康菲公司“兩個(gè)徹底”沒有完成，從而下達(dá)了蓬萊19-3油田全面停產(chǎn)的通知，責(zé)任全油田停止回注、停止鉆井、停止油氣生產(chǎn)。

自事故發(fā)生開始，渤海灣溢油事故已告一段落。其間，我國(guó)海洋行政主管部門雖然對(duì)康菲公司下達(dá)過(guò)限期治理的決定，要求采取一切有效措施徹底排查并切斷溢油源，徹底消除再次發(fā)生溢油的風(fēng)險(xiǎn)，甚至責(zé)令“三?！保ㄍＷⅰ⑼ｃ@和停產(chǎn)），但終究不能使溢油問題得到徹底的解決?？梢钥闯觯姓?zhí)法部門的執(zhí)法措施明顯“偏軟”，不能有效阻止溢油產(chǎn)生的二次污染。同時(shí)，依照我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，違反法律規(guī)定進(jìn)行海洋石油勘探開發(fā)活動(dòng)，造成海洋環(huán)境污染的，由國(guó)家海洋行政主管部門予以警告，只能并處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。事故處理依此進(jìn)行處罰，不僅不能對(duì)漁民漁業(yè)資源和國(guó)家海洋生態(tài)損害進(jìn)行應(yīng)有的賠償和補(bǔ)償，反而是對(duì)康菲公司的一種縱容。因此，我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法在這樣一起污染事故面前顯得十分的無(wú)力和無(wú)奈，這不得不引起我們對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法問題進(jìn)行深刻反思。

二、我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法的概況及其缺陷

（一）我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法的概況

海洋環(huán)境執(zhí)法是指相關(guān)的海洋環(huán)境機(jī)關(guān)按照法定的程序和職權(quán)執(zhí)行該國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的一種行政活動(dòng)。根據(jù)我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條的規(guī)定：國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門作為對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，對(duì)全國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督；國(guó)家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理；國(guó)家海事行政主管部門負(fù)責(zé)非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)污染事故的調(diào)查處理；國(guó)家漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作，并調(diào)查處理漁業(yè)污染事故；軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理及污染事故的調(diào)查處理[2]。可以看出，我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)，是按照區(qū)域和行業(yè)管理的原則劃分到環(huán)保、海洋、海事、漁政、軍隊(duì)5個(gè)部門共同行使的，按照“統(tǒng)一監(jiān)督管理，分工分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則構(gòu)建成了我國(guó)的海洋環(huán)境執(zhí)法體系。

（二）缺陷不足

1.執(zhí)法力量分散

如前所述，目前至少有五個(gè)部門有相應(yīng)的海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)，再加上中央和地方的區(qū)分，執(zhí)法體系顯得十分復(fù)雜。而且海洋、海事、漁政部門還建立了專門的執(zhí)法隊(duì)伍，行使法律所賦予的海洋環(huán)境管理職權(quán)。由此，形成了多部門共同執(zhí)法的格局，造成我國(guó)的海洋環(huán)境執(zhí)法力量分散。而環(huán)保部門卻常常難以出海執(zhí)法，更不能對(duì)全國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督指導(dǎo)。因此，缺少統(tǒng)一的海洋環(huán)境執(zhí)法，各個(gè)部門互不統(tǒng)屬、各自為政，容易造成重復(fù)建設(shè)，執(zhí)法資源的浪費(fèi)等情況，信息難以集中，誘發(fā)執(zhí)法沖突，故而不能對(duì)違法行為進(jìn)行有效的打擊。如關(guān)于海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的建設(shè)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定：“海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)由海洋行政主管部門進(jìn)行，并向國(guó)家環(huán)保部門提供數(shù)據(jù)，”但海洋行政主管部門卻一直未向環(huán)保部門提供相關(guān)數(shù)據(jù)，國(guó)家環(huán)保部又開始建設(shè)自己的海洋監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，導(dǎo)致目前我國(guó)擁有兩套海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，而雙方監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)常常不統(tǒng)一，重復(fù)建設(shè)造成了巨大浪費(fèi)[3]。在渤海灣溢油事件中，我們也可以清楚地看到，從一開始的海洋行政主管部門，到環(huán)保部、漁政部等先后加入到污染事故處置當(dāng)中，事故處理進(jìn)展異常緩慢。由于各執(zhí)法隊(duì)伍互不統(tǒng)屬，部門之間缺少協(xié)調(diào)和溝通，不僅造成重復(fù)執(zhí)法，導(dǎo)致人力和物力的浪費(fèi)，也使得海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率低下、能力不強(qiáng)。

2.執(zhí)法依據(jù)過(guò)時(shí)

我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法的主要依據(jù)是1982年頒布的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，該法第85條規(guī)定：“違法本法規(guī)定進(jìn)行海洋石油勘探開發(fā)活動(dòng)，造成海洋環(huán)境污染的，由國(guó)家海洋行政主管部門予以警告，并處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款”。這是目前我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律條例中所規(guī)定的最重的處罰。該法于1999年第一次修訂，2013年進(jìn)行了部分修改。但當(dāng)時(shí)制定的處罰標(biāo)準(zhǔn)顯然已經(jīng)十分落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，且后續(xù)的修改也未能改變這一過(guò)低的處罰限額。20萬(wàn)元的罰款，對(duì)于像康菲公司這樣的跨國(guó)石油公司來(lái)說(shuō)太低，根本無(wú)任何威懾力可言。對(duì)比墨西哥灣溢油事件，由于奧巴馬政府的支持，英國(guó)石油公司對(duì)溢油事件損失付出了沉重的代價(jià)，除了賠償墨西哥灣災(zāi)民1億美元，并接受美國(guó)政府200億美元的處罰，同時(shí)，還專門成立了一筆200億美元的基金，對(duì)墨西哥灣溢油事件受害者進(jìn)行賠償。所以，與英國(guó)石油公司賠付的400億美元相比，規(guī)定的20萬(wàn)元罰款實(shí)在不值一提。故過(guò)低的處罰標(biāo)準(zhǔn)，造成污染損害責(zé)任者的違法成本太低，無(wú)法對(duì)污染損害責(zé)任者形成威懾，也是間接造成此次污染問題的一個(gè)重要原因。

3.執(zhí)法權(quán)限過(guò)低

根據(jù)依法行政原則，我國(guó)的海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)的法律嚴(yán)格授權(quán)?？v觀我國(guó)與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律，目前我國(guó)法律沒有授予海洋環(huán)境管理機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制權(quán)。故我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)只能局限于行政許可、行政命令和行政處罰等常規(guī)手段，而不具備工商、稅務(wù)等行政部門所具有的凍結(jié)、查封、扣押、強(qiáng)制劃撥、沒收等強(qiáng)制執(zhí)行手段，更無(wú)法像公安機(jī)關(guān)那樣可以對(duì)人身自由采取強(qiáng)制措施[4]。這是造成我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限過(guò)低的一個(gè)重要原因，從而限制了我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力，不利于我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)的順利進(jìn)行。此次渤海灣溢油事故處理中，7月13日，國(guó)家海洋局即責(zé)令康菲公司停止出事平臺(tái)生產(chǎn)作業(yè)，并要求康菲公司完成“兩個(gè)徹底”，然而直到8月31日，康菲公司仍沒有完成，反而以各種謊言搪塞。國(guó)家海洋局因此才責(zé)令康菲公司“三?！??？v觀整個(gè)執(zhí)法過(guò)程，海洋環(huán)境執(zhí)法部門只是類比適用我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》第29條的限期治理和第39條規(guī)定的限期治理責(zé)任（包括罰款，停業(yè)和關(guān)閉三種處罰方式）。海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的此種執(zhí)法被戲稱為“口頭執(zhí)法”，公眾普遍認(rèn)為執(zhí)法的措施“偏軟”，不能有效地防止污染的進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，執(zhí)法權(quán)限過(guò)低也是我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中存在的一個(gè)較大問題。

三、完善我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法體制的建議

渤海灣溢油事件暴露出我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法存在的巨大漏洞，因而完善我國(guó)的海洋環(huán)境執(zhí)法刻不容緩。為了有效解決所存在的問題，更好地保護(hù)海洋環(huán)境，維護(hù)國(guó)家和人民的權(quán)益，筆者認(rèn)為可以從如下幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行。

（一）統(tǒng)一海洋環(huán)境執(zhí)法力量

如前所述，我國(guó)現(xiàn)有的海洋環(huán)境執(zhí)法力量較分散，總體上還比較弱，難以適應(yīng)海洋環(huán)境執(zhí)法的需要。如何解決此問題，筆者認(rèn)為可以將我國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一交由某個(gè)部門統(tǒng)籌管理，并組建相應(yīng)的海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍。但環(huán)保、海洋、海事、漁政、軍隊(duì)5個(gè)部門中，除環(huán)保部外，其他部門都是一職多能，且在行業(yè)管理的模式下都有自己的歸屬行業(yè)，存在自己的部門利益。故將海洋環(huán)境保護(hù)工作交由其四個(gè)中的任一部門負(fù)責(zé)都難免受到行業(yè)利益的影響，以致不利于我國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)。然而環(huán)保部又缺少一個(gè)專門的海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，不能有效地進(jìn)行海洋環(huán)境執(zhí)法。鑒于此，筆者建議可以在環(huán)保部下設(shè)專門的海洋環(huán)保局，將另外4個(gè)部門的海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)限全部移交海洋環(huán)保局行使，由該局全權(quán)負(fù)責(zé)我國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)工作。同時(shí)，加強(qiáng)海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，整合海監(jiān)、海事以及漁政的海洋環(huán)境執(zhí)法力量，建立一支專門的海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，全面負(fù)責(zé)我國(guó)的海洋環(huán)境執(zhí)法工作，并交由海洋環(huán)保局直接領(lǐng)導(dǎo)。這樣就可以徹底根除我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法力量分散的問題，從而提高執(zhí)法的效率和水平。

（二）加大違法懲罰力度

我國(guó)現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的罰款幅度為“3萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下”，相對(duì)于污染損害責(zé)任者所造成的環(huán)境損害及其所獲得的巨大利益而言，這點(diǎn)懲罰幾乎可以忽略不計(jì)，根本起不到懲戒的作用。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒《水污染防治法》修訂的經(jīng)驗(yàn)，在責(zé)令《海洋環(huán)境保護(hù)法》的違法者限期治理期間，同時(shí)限制生產(chǎn)、限制排放或者停產(chǎn)整頓；逾期不采取治理措施或者治理措施無(wú)效的，可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)；《水污染防治法》規(guī)定的最高罰款額是一百萬(wàn)，鑒于海洋污染的特殊性，可以將最高罰款數(shù)額提高到一百萬(wàn)、兩百萬(wàn)甚至幾千萬(wàn)[5]。對(duì)于造成重大損失的，可以將罰款額的最高額提高到損失數(shù)額的30%，并且不規(guī)定限額，甚至可以借鑒國(guó)外按照違法次數(shù)、違法時(shí)間來(lái)累計(jì)計(jì)算罰款的制度。此外，對(duì)于重大海洋環(huán)境污染事故，甚至可以依據(jù)《刑法》第338條追究污染事故責(zé)任人的刑事責(zé)任。

（三）改革海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限

如前所述，我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限過(guò)低的主要原因是我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有被授予行政強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)。要解決此問題可以從兩個(gè)角度進(jìn)行設(shè)計(jì)：一是通過(guò)修改我國(guó)現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》的形式授予我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制權(quán)，使其在處理違法行為以及收集違法證據(jù)時(shí)可以采取查封、扣押、凍結(jié)、沒收等強(qiáng)制執(zhí)行手段。這是因?yàn)槲覈?guó)海域遼闊，且海上情況易受海上天氣、交通等因素的影響而復(fù)雜多變，加上船舶的流動(dòng)性，有時(shí)候案件還涉外等等，導(dǎo)致難以收集和固定違法證據(jù)。因此，擴(kuò)大海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限，能保障執(zhí)法活動(dòng)的順利進(jìn)行，有利于提升其執(zhí)法的效果；二是在我國(guó)海洋環(huán)保機(jī)關(guān)長(zhǎng)期派駐公安海警人員，與我國(guó)的海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍開展聯(lián)合海洋環(huán)境執(zhí)法，以便我國(guó)海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)在需要采取強(qiáng)制措施時(shí)由海警提供協(xié)助[6]。比較而言，前種設(shè)計(jì)更為合理，便于節(jié)約更多的人力、物力成本，有利于高效、集約的海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的建立。

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