關(guān)于加強(qiáng)事業(yè)單位全面預(yù)算管理的思考

程敏

摘要：事業(yè)單位的規(guī)范運(yùn)行對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著積極地作用，國務(wù)院在不久前發(fā)布了關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定，著重強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位全面預(yù)算管理的重要性。文章先簡要論述了事業(yè)單位全面預(yù)算管理的整體概念，分析了目前事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算管理時(shí)的問題，并提出相關(guān)改進(jìn)措施，以保證事業(yè)單位創(chuàng)造出更大的社會價(jià)值。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;全面預(yù)算管理;預(yù)算結(jié)構(gòu);考評機(jī)制

一、概述

（一）事業(yè)單位全面預(yù)算管理的含義

全面預(yù)算管理是用來分配企業(yè)財(cái)力、物力、人力等資源的一種方法體系。在事業(yè)單位中實(shí)施全面預(yù)算管理，就是以事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)為基礎(chǔ)，對單位的收入、支出、公共產(chǎn)品和服務(wù)等方面做出的全面財(cái)務(wù)計(jì)劃。它是要把單位各級領(lǐng)導(dǎo)、工作人員所以進(jìn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都納入預(yù)算的管理體系。形成全方位、全員參與的，涵蓋了事業(yè)單位所有活動的管理系統(tǒng)。

（二）事業(yè)單位全面預(yù)算管理的特征

1. 系統(tǒng)性：全面預(yù)算管理由多個(gè)因素組成的動態(tài)系統(tǒng)，牽扯到事業(yè)單位發(fā)生的多種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。2. 全程性：全面預(yù)算管理貫穿到單位運(yùn)行過程的每一個(gè)方面，參與活動開展的每一個(gè)步驟。3. 全面性：全面預(yù)算管理包括事業(yè)單位各個(gè)部門運(yùn)作的每個(gè)方面。4. 全員性：全面預(yù)算管理是將預(yù)算目標(biāo)層層分解到每一個(gè)員工的頭上，盡可能的調(diào)動員工的積極性，不僅要領(lǐng)導(dǎo)參與指導(dǎo)，同時(shí)，也需要每位員工的支持和配合。5. 效益性：單位進(jìn)行全面預(yù)算管理是為了結(jié)合自身，合理分配本單位的有限資源，進(jìn)而提高單位自身的經(jīng)濟(jì)效益。

（三）事業(yè)單位全面預(yù)算管理的意義

第一、能夠?qū)⒈締挝凰械馁Y源合理配置，最大程度的優(yōu)化資源利用。全面預(yù)算體系的重中之重是做好預(yù)算，一個(gè)合理的預(yù)算會明確的規(guī)定好每一項(xiàng)資金的使用目的和使用方法，這樣不僅可以保障資源的合理利用，而且還能防止浪費(fèi)資源。第二、能夠統(tǒng)籌安排好資金分配，保證國家政策得到貫徹執(zhí)行。全面預(yù)算管理規(guī)定必須按功能使用各項(xiàng)資金，做到專款專用，防止單位的資金在不受監(jiān)管的情況下被隨意挪用。第三、有利于事業(yè)單位評估工作的開展。如果全面預(yù)算體系得到有效實(shí)施，那么在進(jìn)行評估時(shí)，可以根據(jù)制定的預(yù)算比較實(shí)際利用財(cái)政資金的情況是否達(dá)到預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，通過多角度評估事業(yè)單位進(jìn)行，使評估結(jié)果能夠更加客觀全面和科學(xué)合理。

二、事業(yè)單位的全面預(yù)算管理體系

事業(yè)單位全面預(yù)算管理體系包括三個(gè)方面，即預(yù)算的編制、執(zhí)行和考核。預(yù)算編制是整個(gè)體系的起點(diǎn)，預(yù)算編制完成后必須推動預(yù)算執(zhí)行，這是全面預(yù)算管理的關(guān)鍵，預(yù)算考核是全面預(yù)算管理的最后一步，要對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)果制定相應(yīng)的獎懲方案并加以落實(shí)。

事業(yè)單位對預(yù)算的編制。單位運(yùn)行各項(xiàng)事業(yè)的起點(diǎn)就是編制預(yù)算，預(yù)算編制的是否合理，是否符合本單位的實(shí)際情況，直接關(guān)系到單位接下來各項(xiàng)工作的開展，所以，編制預(yù)算在整個(gè)預(yù)算體系中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

事業(yè)單位對預(yù)算的執(zhí)行。全面預(yù)算管理要求全員參與完成單位的預(yù)算目標(biāo)，而不是只有管理層了解預(yù)算目標(biāo)，將指標(biāo)和責(zé)任層層分解，保證制定的預(yù)算能夠細(xì)化落實(shí)到每個(gè)部門的各級人員頭上，單位的每一位工作人員才是預(yù)算的最后執(zhí)行者。

事業(yè)單位對預(yù)算的考核。完成執(zhí)行預(yù)算后，事業(yè)單位對預(yù)算從編制到執(zhí)行這整個(gè)過程進(jìn)行考核，根據(jù)實(shí)際分析預(yù)算編制所設(shè)定的目標(biāo)，每個(gè)工作人員對自己完成情況負(fù)責(zé)并接受考核，對預(yù)算工作完成出色的部門或個(gè)人，給予相應(yīng)的激勵，完成不好的部門或個(gè)人，則總結(jié)教訓(xùn)、努力提高。

三、事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算意識不強(qiáng)，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，預(yù)算管理環(huán)境差

我國事業(yè)單位具有某些政府職能，肩負(fù)著服務(wù)社會、維持社會秩序的職能。單位領(lǐng)導(dǎo)通常政績意識較強(qiáng)，而不重視對財(cái)務(wù)的管理，更有一些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為只有財(cái)務(wù)部門才要制定預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算，單位的其他部門參與不到也無需參與。領(lǐng)導(dǎo)觀念的錯(cuò)誤和意識上不夠重視使單位的預(yù)算機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，其他部門在進(jìn)行日常的收支活動時(shí)，也會對已制定的預(yù)算不夠重視，從而并不按照編制的預(yù)算執(zhí)行。單位人員消極應(yīng)付全面預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算的科學(xué)性降低，全面預(yù)算管理的作用得不到有效發(fā)揮，導(dǎo)致整個(gè)預(yù)算管理環(huán)境變差。目前，我國事業(yè)單位正在面臨逐步且全面的改革，若單位領(lǐng)導(dǎo)的傳統(tǒng)觀念不加改變，那么單位的組織機(jī)構(gòu)也不會有什么突破，更別提預(yù)算制度能夠在全單位推廣。即使某些事業(yè)單位跟隨改革的步伐，完善組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，若在日常工作中，并不按照全面預(yù)算管理的要求進(jìn)行，那么改善的組織結(jié)構(gòu)也就形同虛設(shè)。

（二）預(yù)算管理體系不夠完善

由于單位領(lǐng)導(dǎo)的不重視，許多事業(yè)單位都沒有形成系統(tǒng)完整的制度來保證預(yù)算編制、執(zhí)行以及考核，預(yù)算管理體系也沒有起到制定之初所期待的作用。 而且許多單位沒有明確預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的主體，約定俗成的許多單位通常以財(cái)務(wù)部門為主編制年度預(yù)算，其他部門只起到輔助的作用，要求的結(jié)果也只是執(zhí)行收支平衡即可。真正意義上編制預(yù)算應(yīng)關(guān)注的，應(yīng)該是如何合理的配置單位有限的資金，這一點(diǎn)很多單位都沒有真正做到。

（三）預(yù)算編制方法不科學(xué)，編制預(yù)算的質(zhì)量不高

在編制當(dāng)年預(yù)算時(shí)，許多事業(yè)單位用的是參照上年預(yù)算并結(jié)合本年規(guī)劃的方法制定。這樣制定出來的預(yù)算，往往都是按照前一年預(yù)算基礎(chǔ)上是逐年增加的增量預(yù)算，不僅帶有極大的隨意性，還會導(dǎo)致實(shí)際發(fā)生的支出與制定的預(yù)算嚴(yán)重不符的情況。比方說，沒有對一些項(xiàng)目支出進(jìn)行科學(xué)的論證，沒有結(jié)合項(xiàng)目本身的情況，這將導(dǎo)致形成的預(yù)算不夠準(zhǔn)確，甚至有可能會大量超過項(xiàng)目所需的預(yù)算，最后形成大額資金的結(jié)余。

（四）執(zhí)行全面預(yù)算的約束性有待進(jìn)一步加強(qiáng)

對全面預(yù)算的執(zhí)行，目前還缺少規(guī)范的約束機(jī)制，不能有效的對接資金分配和管理，對財(cái)政資金的使用情況也沒有與績效掛鉤。這就不能足夠引起領(lǐng)導(dǎo)和各級工作人員的足夠重視，出現(xiàn)了預(yù)算成為一紙空談，真正執(zhí)行時(shí)候并沒有按照預(yù)算來行動的現(xiàn)象。還有一些單位沒有平衡預(yù)算的支出進(jìn)度，將一些大額的項(xiàng)目統(tǒng)一集中到年末來收支，這也會容易出現(xiàn)年底支出突然增高，影響全面預(yù)算實(shí)際約束工作進(jìn)度的效果，為全面預(yù)算體系真正起作用增加了阻力。

（五）缺乏有效的監(jiān)督和考評機(jī)制

現(xiàn)在許多事業(yè)單位還沒有設(shè)置一個(gè)有效的測評系統(tǒng)來評判預(yù)算執(zhí)行情況。而且，很多單位并沒有設(shè)置機(jī)構(gòu)或人員實(shí)行全過程控制及監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過程，更不用提關(guān)于制定一個(gè)切實(shí)可行的預(yù)算執(zhí)行力考核機(jī)制，也沒有將部門責(zé)任人和職工的績效同預(yù)算的執(zhí)行情況相掛鉤。沒有一個(gè)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況機(jī)制，將對全面預(yù)算管理的開展產(chǎn)生極大影響。

四、解決事業(yè)單位全面預(yù)算管理問題的對策

（一）完善事業(yè)單位預(yù)算管理體系

首先，提高單位全體人員預(yù)算管理意識。這依賴于單位負(fù)責(zé)人帶頭重視，并在單位內(nèi)部積極宣傳全面預(yù)算管理的重要性，使全面預(yù)算在員工工作時(shí)能夠起到指導(dǎo)作用，同時(shí)調(diào)動員工參與的積極性。編制預(yù)算時(shí)，要科學(xué)計(jì)量、合理把控，核實(shí)各個(gè)項(xiàng)目的基本數(shù)字，不僅要參考本單位制定的上年預(yù)算執(zhí)行情況，還要結(jié)合各種影響因素，在正確把控全局的基礎(chǔ)上編制預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，要把指標(biāo)落實(shí)到每個(gè)員工，用預(yù)算管理員工的日常工作，來保證所制定的預(yù)算得到有效執(zhí)行。其次，要完善預(yù)算管理制度。完善的預(yù)算管理制度應(yīng)做到有計(jì)劃的管理，有目標(biāo)的執(zhí)行，強(qiáng)化監(jiān)督管理，完善考核機(jī)制。完善的預(yù)算管理制度還應(yīng)規(guī)定單位需要設(shè)置怎樣的預(yù)算機(jī)構(gòu)，每個(gè)員工應(yīng)該擔(dān)負(fù)怎樣的責(zé)任等內(nèi)容。最后，要依據(jù)科學(xué)的方法來設(shè)定本單位的預(yù)算目標(biāo)，設(shè)置專門人員監(jiān)控預(yù)算的實(shí)施情況，在期末的時(shí)候，考核各部門預(yù)算執(zhí)行情況。在預(yù)算實(shí)施的過程中，應(yīng)適時(shí)向監(jiān)督人員反應(yīng)預(yù)算的執(zhí)行情況，為下一期預(yù)算的合理編制、監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程等提供全面、真實(shí)的依據(jù)。

（二）規(guī)范編制程序，科學(xué)合理的編制預(yù)算

編制合理的全面預(yù)算，要求單位準(zhǔn)備充足的時(shí)間、足夠的人員來保證高質(zhì)量編制預(yù)算，還有預(yù)算編制的方法要有所進(jìn)步，可以參照“零基預(yù)算法”，改變以往都以上一年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)稍作增加作為今年預(yù)算的方法，充分了解自身的情況下，保證本年編制的預(yù)算能夠更加符合各項(xiàng)收支指標(biāo)，基本的預(yù)算支出要定員定額的測算，數(shù)據(jù)測算的過程也要有憑有據(jù)，對于項(xiàng)目的選擇，要分清輕重緩急，優(yōu)先選取切實(shí)可行的項(xiàng)目，合理的安排資金的分配。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，建立有效的考核、監(jiān)督機(jī)制

首先，在執(zhí)行預(yù)算的時(shí)候要嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)相關(guān)的財(cái)經(jīng)法規(guī)，以確保事業(yè)單位預(yù)算的完成。在不得違反國家的財(cái)務(wù)規(guī)章制度的同時(shí)，也要避免不必要的支出，更不能隨意的改變預(yù)算資金規(guī)定的用途或者擴(kuò)大支出的范圍。其次，在預(yù)算執(zhí)行的過程中，各事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自己的組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)建立考評監(jiān)督機(jī)制，對預(yù)算的執(zhí)行全過程進(jìn)行監(jiān)督、分析和考核，按照單位各級人員的執(zhí)行情況及時(shí)糾正發(fā)生的偏差，保證順利完成本年制定的預(yù)算目標(biāo)。預(yù)算執(zhí)行的重要保障是對預(yù)算執(zhí)行力的考評機(jī)制，將預(yù)算責(zé)任逐級落實(shí)到每個(gè)部門的各個(gè)成員身上，以此為標(biāo)準(zhǔn)做績效考核，按照預(yù)算執(zhí)行的好與壞給予相應(yīng)獎勵或處罰。同時(shí)充分發(fā)揮外部的監(jiān)督作用，請外部審計(jì)對預(yù)算的編制及財(cái)務(wù)決算方面進(jìn)行監(jiān)督審查。

五、結(jié)論

綜上所述，全面預(yù)算工作涉及事業(yè)單位的環(huán)節(jié)和內(nèi)容較多，因此它并不是一個(gè)一蹴而就的過程，完善的全面預(yù)算體系需要領(lǐng)導(dǎo)和所有員工的積極參與，加強(qiáng)預(yù)算管理和細(xì)化預(yù)算編制的同時(shí)，要建立一套完善的全面預(yù)算管理制度。更新?lián)Q單的全面預(yù)算管理模式和運(yùn)行機(jī)制要能夠適應(yīng)事業(yè)單位運(yùn)行的需要，更要能夠跟上社會發(fā)展的要求。

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（作者單位：南京市江寧區(qū)交通運(yùn)輸局）