創(chuàng)新制度安排 化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛

龔麗娟 洪名勇

摘要：隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛也隨之增加。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛之所發(fā)生，其原因在于：流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)界定不完全、流轉(zhuǎn)契約不完全性、口頭契約的弱約束力和不守信用。促進(jìn)農(nóng)地順利流轉(zhuǎn)，應(yīng)在培育人們的產(chǎn)權(quán)觀念、完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約和培育人們的守信精神上下功夫。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛;制度安排失效;創(chuàng)新制度安排

隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和農(nóng)地流轉(zhuǎn)頻率的增加，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的糾紛也隨之增加。在這種背景之下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛不僅成為政府有關(guān)部門的一項重要工作，而且也開始成為理論界探討一個重要課題。為促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，2014年11月20日中辦和國辦發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，《意見》不僅是貫徹黨的十八屆三中全會關(guān)于農(nóng)地制度改革的重要體現(xiàn)，而且還是2014年中央1號文件關(guān)于推進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的具體落實。從目前學(xué)術(shù)界對農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛分析的探討來看，多數(shù)學(xué)者只看到糾紛產(chǎn)生的表面現(xiàn)象，而沒有深入分析其原因。本文擬從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，深入分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的制度根源，并從制度創(chuàng)新的視角，提出化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的對策與建議。

一、一個現(xiàn)象：農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛不斷增加

（一）農(nóng)地糾紛：基于典型地區(qū)的分析

蘇州不僅是我國農(nóng)地制度改革的試驗區(qū)之一，而且隨著非產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市化進(jìn)行的加快，蘇州不僅土地流轉(zhuǎn)加速度，而且農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛不斷增加。對此，《興明日報》2013年曾報道說：2011年蘇州太倉法院受理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛案件只有12件，而2012年激增至159件，兩年期間法院受理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛增加147件，增長12.25倍。據(jù)農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理統(tǒng)計資料》提供的數(shù)據(jù)來看，2010年至2013年天津農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛由27件增加至137件，增加107件，農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛增長3.96倍;內(nèi)蒙古農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛由2010年的676件上升至2013年的1382件，增加706件，增長1.04倍。在江西，農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛也非?？斓乃俣仍鲩L，劉洪芳，石青等對江西法院受理的農(nóng)地流糾紛進(jìn)行了分析。2010年法院新收農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛247件，2011年增加至328件，增加81件，增長32.79%;2012年新收農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛達(dá)到346件，比2010年增加99件，增長40.08%;比2011年增加18件，增長5.49%。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛：基于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析

從國家有關(guān)部門，公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，農(nóng)民流轉(zhuǎn)糾紛不僅發(fā)生在個別地區(qū)，已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。圖1對我國2009年以來農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生情況進(jìn)行了描述，從全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的情況來看，2010年農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛為64428件，2013年增加至74314件，增加8152件，增長12.32%。從農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生的主體來看，發(fā)生于農(nóng)戶之間的糾紛2010年為47782件，2013年達(dá)到56175件，增加5732件，增長11.36%;發(fā)生于村組之間的糾紛2010年為9933件，2013年為10153件，增加856件，增長9.21%;發(fā)生于農(nóng)戶與其它主體之間的糾紛2010年為6713件，2013年為7986件，增加1564件，增長24.35%。表1東部、中部和西部地區(qū)糾紛增長情況進(jìn)行了描述，從表1可以看出，2010至2013年東部、中部和西部農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛分別增加2294件、593件和6996件，分別增長13.67%、2.73%和27.02%，其中西部地區(qū)增長最快，東部地區(qū)次之，中部地區(qū)最慢。值得注意的是，一些西部省區(qū)的增長非常快，例如，在新疆，2010年農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛為882件，2013年上升至2053件，短短3年間農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛增加1171件，增長1.33倍;貴州農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛也由2010年的1631件增加為2013年的2054件，增加423件，增長25.94%。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的深層原因：制度安排失效

從農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的現(xiàn)象看，產(chǎn)生原因是多方面。但從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛之所發(fā)生在于制度安排的失效，制度安排失效是農(nóng)地糾紛產(chǎn)生的深層原因：

（一）流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)界定不完全

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方聯(lián)系在一起的是契約。一般地，在有關(guān)主體進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)時，一般會簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約，而在契約中會對流轉(zhuǎn)雙方的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行規(guī)定。這種產(chǎn)權(quán)界定不僅劃定了雙方的權(quán)利，而且也界定了雙方的行為邊界、責(zé)任邊界和義務(wù)邊界。但由于未來的不確定性以及產(chǎn)權(quán)度量的困難性等原因，使產(chǎn)權(quán)常常不能得到完全界定。例如，一個農(nóng)戶將自己的農(nóng)地流轉(zhuǎn)給另一名農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)出方的權(quán)利是每年獲得500元的租金，轉(zhuǎn)入方的產(chǎn)權(quán)是根據(jù)市場需求進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并獲得支付租金以及生產(chǎn)成本之后的農(nóng)業(yè)剩余。假設(shè)租賃期限約定為10年，并且在10之內(nèi)租金不變。轉(zhuǎn)入農(nóng)戶獲得土地之后進(jìn)行了結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)行特色農(nóng)業(yè)種植，并且生產(chǎn)的特色農(nóng)產(chǎn)品價格不斷上升。但由于流轉(zhuǎn)契約沒有約定轉(zhuǎn)入農(nóng)戶是否有進(jìn)行結(jié)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)，那么農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方可能就由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后種植什么、土地如何利用等方面產(chǎn)生糾紛。

（二）流轉(zhuǎn)契約不完全性

在諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家得主科斯，以及著名制度經(jīng)濟(jì)學(xué)哈特、巴澤爾等人看來，交易雙方一般是不可能簽訂完全契約的。其原因在于：一是由于有限理性的存在，使交易雙方中的任何一方都不可能完全從理性視角思考問題。二是知識的有限性，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，不管是轉(zhuǎn)出方，還是農(nóng)地轉(zhuǎn)入方;不管是對于契約的知識，還是對法律體系的知識，或者對未來市場變化的知識都是有限的。有限的知識不僅決定了每個農(nóng)戶不可能預(yù)知未來之全部，而且也沒有辦法將農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、義務(wù)在流轉(zhuǎn)契約中完全寫清楚。因此，即使是一份自己認(rèn)為非常完善的契約，在契約履約過程中，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)契約同樣是不完全的。而契約的不完全，正是糾紛產(chǎn)生的根源之一。就我們多年對貴州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)契約的調(diào)查來看，不僅流轉(zhuǎn)雙方之間契約的口頭為主，口頭契約的內(nèi)容相當(dāng)簡單，主要內(nèi)容為農(nóng)地的流轉(zhuǎn)期限、租金形式（實物租金或者貨幣租金）、租金多少、租金支付時間、轉(zhuǎn)讓后的土地用途等。不完全的流轉(zhuǎn)契約給流轉(zhuǎn)雙方如何理解流轉(zhuǎn)契約約定留下較大的空間，對流轉(zhuǎn)契約認(rèn)識及執(zhí)行契約的不一致，特別是一方的履約超出另一方的容忍限度之后，就可能產(chǎn)生糾紛。

（三）口頭契約的弱約束力

從形式上看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約可以分為書面契約和口頭契約。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，就農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)契約的選擇來看 ，由于簽訂書面契約的成本高于口頭契約，多數(shù)農(nóng)戶選擇了口頭契約。從貴州農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約的選擇結(jié)果看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)口頭契約占90%以上。從全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)、契約的簽訂情況看，2010年簽訂書面契約流轉(zhuǎn)面積56.74%，沒有簽訂書面契約流轉(zhuǎn)的農(nóng)地面積占43.26%。我們知道，農(nóng)地流轉(zhuǎn)口頭契約的履約主要靠信任、聲譽(yù)、道德等機(jī)制發(fā)揮作用。與法律機(jī)制相比，這些機(jī)制是一種弱約束機(jī)制。這就意味著，口頭契約與書面契約相比，其約束力要低，用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的話來講，道德約束是有風(fēng)險的，當(dāng)?shù)赖?、信任、聲譽(yù)不能約束有關(guān)主體行為時，就會產(chǎn)生敗德行為。正因為農(nóng)地流轉(zhuǎn)口頭契約的弱約束力，才使得一部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體不按照契約約定去行事，從而產(chǎn)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛。

（四）不守信用

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場上，約束雙方行為的是契約。流轉(zhuǎn)雙方不管是選擇了口頭契約，還是書面契約，都應(yīng)該按契約行事。由于國家支持政策的變化，例如對種糧食進(jìn)行補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等政策的出臺與實施，使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益不斷上升。這樣，過去進(jìn)行了長期流轉(zhuǎn)的出租農(nóng)戶感覺到不劃算，就開始私自將土地重新出租，從而產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛。這一點，在發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯。因為在這些地區(qū)，不少承租的農(nóng)戶都是西部落后地區(qū)來的，在2000年之前，由于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效益，不少當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶將自己的土地低價出租給外地農(nóng)戶租種，而且不少農(nóng)戶出租土地的期限定為10年以上。但近年來，隨著從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提高，一些出租農(nóng)戶不守信用，私自撕毀契約，將土地再一次轉(zhuǎn)租給他人，從而產(chǎn)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛。

三、化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的對策：創(chuàng)新制度安排

流轉(zhuǎn)糾紛影響了農(nóng)地順利流轉(zhuǎn)，化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛是促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的重要前提。筆者認(rèn)為，化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，關(guān)鍵在創(chuàng)新制度安排，具體而言，應(yīng)采取以下對策。

（一）清晰明確地界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

馬克思認(rèn)為，清晰界定的產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)運行的基礎(chǔ)，在市場上進(jìn)行交易并不是商品這種實物，更重要的是商品背后的產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要定理，科斯定理也揭示：產(chǎn)權(quán)的清晰界定是市場交易的前提。因此，在促進(jìn)農(nóng)地的順利流轉(zhuǎn)，一項基礎(chǔ)性的工作就是要對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰界定，只有這項基礎(chǔ)工作做好的，才能推進(jìn)農(nóng)地市場的順利發(fā)育，為實現(xiàn)農(nóng)村資源配置效率的優(yōu)化奠定基礎(chǔ)。

（二）培育人們的產(chǎn)權(quán)觀念

在市場交易中，從表現(xiàn)現(xiàn)象看，市場交易是物與物之間的交易，或者是物與貨幣的交易。但這不是市場交易的根本，市場交易不是物的交易，市場交易的實質(zhì)是產(chǎn)權(quán)交易。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，之所以存在產(chǎn)權(quán)界定不完全，雖然原因是多方面的，但其中一個原因就是農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方尤其是農(nóng)戶缺乏產(chǎn)權(quán)觀念。正是由于產(chǎn)權(quán)觀念的缺乏，才使人們沒有注意自己的產(chǎn)權(quán)，沒有在流轉(zhuǎn)契約中進(jìn)行充分的界定，從而使這些沒有界定清楚的產(chǎn)權(quán)進(jìn)入“公共領(lǐng)域”，而為后來的流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患。因此，培育人們的產(chǎn)權(quán)意識和產(chǎn)權(quán)觀念是發(fā)育農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的重要一環(huán)，而且也是需要我們花比較長的時期去做的一件工作。因為，觀念的改變與培育是非常困難的。

（三）完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約

從前文的分析中我們發(fā)現(xiàn)，契約不完善是產(chǎn)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的重要原因。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方不管是選擇口頭契約還是書面契約，都應(yīng)盡可能完善契約內(nèi)容。盡可能將雙主的權(quán)利、義務(wù)在契約中界定清楚，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的行為盡量按照契約要求去做。

（四）培育人們的守信精神

市場經(jīng)濟(jì)不僅需要法律機(jī)制來維持其正常運行，更需要非法律機(jī)制為基礎(chǔ)保障其運行。誠實、守信是市場經(jīng)濟(jì)順利運行的非法律機(jī)制，因為守信不僅使一個社會低成本運行，而且守信還是在市場交易中維持合作的基礎(chǔ)。如果一個社會經(jīng)濟(jì)生活中的人們都不講信用，都不守信，這個社會運行成本非常高。因此，促進(jìn)農(nóng)地順利流轉(zhuǎn)，必須弘中華民族的傳統(tǒng)美德，培育人們的守信精神，從而促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的低成本運行。

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*本文系2015年貴州省軟科學(xué)項目（黔科合R字[2015]2011-1 號）、貴州省教育廳人文社會科學(xué)研究基地項目（JD2013032）、貴州大學(xué)文科重點特色學(xué)科重大項目（GDZT201504）。

（作者單位：貴州大學(xué)管理學(xué)院）