農(nóng)地漫漫入市路

方王洋 自增暉

2月27日，全國(guó)33個(gè)擬允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)出爐，“農(nóng)地入市”成為最熱話題，在招拍掛之外，開發(fā)商等各類企業(yè)是否又多了一條合法合規(guī)、卻更便宜的買地捷徑？農(nóng)民是否能從土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租中獲得更大的經(jīng)濟(jì)收益？

記者了解到，大興區(qū)作為北京唯一獲批的試點(diǎn)區(qū)縣，在今年1月召開的北京兩會(huì)上就出盡風(fēng)頭。雖然目前大興的試點(diǎn)方案還在制訂中，但位于五環(huán)內(nèi)的大興西紅門鎮(zhèn)地段優(yōu)越，試點(diǎn)帶來(lái)的新增土地資源吸引了各類資金的目光。

記者采訪的多位業(yè)內(nèi)人士都表示，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市可以更好保障農(nóng)民利益，降低開發(fā)成本，但獲取這類型土地的難度不比“招拍掛”低，此外政策還在試點(diǎn)的初期，步伐求穩(wěn)，不求快，且目前可允許入市的農(nóng)地只能開發(fā)產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)，不允許建成住宅銷售，對(duì)承接合作的企業(yè)方也有較高要求，目前不會(huì)對(duì)樓市產(chǎn)生太多影響。

業(yè)內(nèi)人士介紹道，由于土地法規(guī)滯后于市場(chǎng)需求，農(nóng)村集體建設(shè)用地的“私下”流轉(zhuǎn)從上世紀(jì)90年代起就在全國(guó)盛行，目前不少土地所有權(quán)仍然屬于村委會(huì)、鄉(xiāng)政府，但使用權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓、出租給了企業(yè)，此次大興西紅門鎮(zhèn)被“欽點(diǎn)轉(zhuǎn)正”，其村民以土地入股、持續(xù)獲得分紅收益的模式得到官方認(rèn)可，此外朝陽(yáng)、通州、平谷等地也已有多個(gè)相關(guān)的農(nóng)地合作開發(fā)嘗試，亟待“轉(zhuǎn)正”，以獲得更多法律支持和政策優(yōu)惠。

目前僅西紅門鎮(zhèn)推行試點(diǎn)

在現(xiàn)有政策下，這些集體經(jīng)營(yíng)性用地流入市場(chǎng)后，也不能進(jìn)行住宅開發(fā)銷售，只能進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)。

早在今年1月底，北京市副市長(zhǎng)林克慶就在北京兩會(huì)上透露，今年將在大興區(qū)試點(diǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易，類似于國(guó)有土地的招拍掛。

“新政策批準(zhǔn)大興村委會(huì)自己賣地了？”戶口在南六環(huán)邊、大興區(qū)北臧村鎮(zhèn)的小李問(wèn)道。他說(shuō)北臧村鎮(zhèn)附近很多村子都已經(jīng)響應(yīng)政府號(hào)召拆遷了，不過(guò)據(jù)他了解，這十幾年來(lái)，土地產(chǎn)權(quán)仍屬于村委會(huì)，但村里集中建造廠房后交由中介出租，這在大興成為常態(tài)。

“可能對(duì)這個(gè)政策有一些誤解，其實(shí)這次試點(diǎn)只針對(duì)西紅門鎮(zhèn)的特點(diǎn)地塊，不包括大興的其他區(qū)域，而且這個(gè)試點(diǎn)是統(tǒng)一規(guī)劃，企業(yè)想要獲得土地，需要通過(guò)政府的考察，并不是和村里買地?！眮喓罊C(jī)構(gòu)副總經(jīng)理任啟鑫對(duì)記者如是說(shuō)。

記者了解到，目前農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類，即宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地。宅基地、村公所、道路等并不屬于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

值得一提的是，在現(xiàn)有政策下，這些集體經(jīng)營(yíng)性用地流入市場(chǎng)后，也不能進(jìn)行住宅開發(fā)銷售，只能進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)。

據(jù)新京報(bào)報(bào)道，北京市經(jīng)信委副主任、新聞發(fā)言人姜貴平2月27日透露，北京農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)產(chǎn)業(yè)用房，出租給中小企業(yè)使用；也可以將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入股，投資設(shè)立中小企業(yè)或者創(chuàng)建小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地。

“這對(duì)大興來(lái)說(shuō)是千載難逢的發(fā)展好機(jī)會(huì)，對(duì)開發(fā)商來(lái)說(shuō)，進(jìn)入地價(jià)較低，也是大大有利可圖，”任啟鑫透露，西紅門鎮(zhèn)位于五環(huán)內(nèi)，地理位置較好，大興對(duì)這一試點(diǎn)寄予厚望，使得未來(lái)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)定位也較為高端，目前已有的項(xiàng)目是鴻坤金融谷，未來(lái)還將引入更多開發(fā)商，但難點(diǎn)在于，企業(yè)如何通過(guò)政府的考核，獲取這些試點(diǎn)土地。

記者獲悉，北京老牌國(guó)企首創(chuàng)置業(yè)也有意拿下大興西紅門鎮(zhèn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地項(xiàng)目，但首創(chuàng)置業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前雙方只是在接洽中，還未有定論。

鴻坤金融谷顯現(xiàn)示范效應(yīng)

鴻坤金融谷采用的村民以集體土地入股、持續(xù)分紅的模式，或?qū)⒊蔀槲骷t門鎮(zhèn)試點(diǎn)引入企業(yè)的普遍模式。

知情人士透露，鴻坤金融谷是大興西紅門鎮(zhèn)試點(diǎn)的首個(gè)成功項(xiàng)目，從2011年開始啟動(dòng)，目前已經(jīng)進(jìn)展到招租階段。該項(xiàng)目采用的是村民以集體土地入股、持續(xù)分紅的模式，這或許將成為西紅門鎮(zhèn)試點(diǎn)引入企業(yè)的普遍模式。

西紅門鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)王彪此前接受新京報(bào)采訪時(shí)透露，包括鴻坤金融谷在內(nèi)，總體上，西紅門鎮(zhèn)27個(gè)村內(nèi)，有27個(gè)工業(yè)大院，總面積約960萬(wàn)平方米，計(jì)劃在2017年拆除騰退完畢，這些拆除騰退完的土地所有權(quán)歸屬于村集體，西紅門鎮(zhèn)政府成立了“盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司”，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)各村入股的土地，政府會(huì)為公司的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)等方面提供支持，待公司發(fā)展成熟后，則交由盛世宏祥公司自主經(jīng)營(yíng)和管理。

產(chǎn)業(yè)園的投資者在建設(shè)期間支付的土地租金也交給盛世宏祥公司，項(xiàng)目建成后，該公司還會(huì)以“土地?fù)Q資產(chǎn)”的模式，持有一定的產(chǎn)權(quán)和物業(yè)。同樣由盛世宏祥公司負(fù)責(zé)的，還有對(duì)村民收益的分配。

“目前招商的情況很好，”鴻坤集團(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，鴻坤金融谷的項(xiàng)目定位是以創(chuàng)新金融服務(wù)平臺(tái)為特色的“總部聚集區(qū)”，園區(qū)內(nèi)入駐的企業(yè)將突出國(guó)際化、功能性、總部型特點(diǎn)，主要招商對(duì)象是互聯(lián)網(wǎng)金融、電子商務(wù)企業(yè)，目前，鴻坤金融谷已經(jīng)吸引了中乾集團(tuán)、億潤(rùn)金融等企業(yè)入園。

類似合作模式早已開展

在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)用地上的合作模式不僅限于家居建材產(chǎn)業(yè)，不少產(chǎn)業(yè)園區(qū)也采用這種合作模式在拓展經(jīng)營(yíng)。由于沒有相應(yīng)政策保障，這些項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中可謂困難重重。

實(shí)際上，除了大興西紅門的“官方認(rèn)可”外，目前在北京早已有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企業(yè)開展了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地的合作經(jīng)營(yíng)嘗試。

據(jù)了解，目前北京的不少家居建材賣場(chǎng)都是在農(nóng)村集體用地上建設(shè)經(jīng)營(yíng)的。據(jù)一位資深家居賣場(chǎng)從業(yè)者介紹，他所在的家居賣場(chǎng)是和南四環(huán)附近的一個(gè)鄉(xiāng)政府合作共建的。家居賣場(chǎng)和該鄉(xiāng)政府管轄下的一個(gè)村子共建獨(dú)立公司，雙方共有股權(quán)，每年賣場(chǎng)都會(huì)按照經(jīng)營(yíng)情況給予村里一定比例的分紅。

“雖然紅星美凱龍、居然之家這些連鎖賣場(chǎng)一般都有自有土地，但目前北京相當(dāng)大一部分的家居建材賣場(chǎng)都是通過(guò)這種合作形式，在農(nóng)村企業(yè)建設(shè)用地上開展業(yè)務(wù)?！被ㄠl(xiāng)國(guó)際建材城總經(jīng)理李宇介紹，之所以會(huì)出現(xiàn)這種局面，一方面與家居建材城的選址標(biāo)準(zhǔn)、租金標(biāo)準(zhǔn)和商圈選擇有關(guān)。由于家居賣場(chǎng)多是靠招商收租金“為生”，且租金多是長(zhǎng)期穩(wěn)定的，因此偏好通過(guò)上述合作模式來(lái)降低前期拿地成本。

類似這樣的合作模式不僅限于家居建材產(chǎn)業(yè)，近些年來(lái)，不少產(chǎn)業(yè)園區(qū)也采用這種合作模式在拓展經(jīng)營(yíng)。位于定福莊傳媒走廊的某文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園，采取和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府合作的模式，是在原水泥構(gòu)件廠的廠址基礎(chǔ)上所打造的典型項(xiàng)目。據(jù)熟知該項(xiàng)目的業(yè)內(nèi)人士介紹，該項(xiàng)目的投資方使用該地塊的條件是向土地所有方繳納收益分成和保底收益兩個(gè)部分?！爱?dāng)時(shí)有合建公司入股和租賃兩種方式，但最便捷的方式就是租賃。實(shí)際上保底收益就相當(dāng)于土地租金?！?/p>

據(jù)了解，當(dāng)時(shí)投資方選定在定福莊板塊打造該文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園，和政府大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的政策導(dǎo)向、定福莊區(qū)域自身的產(chǎn)業(yè)升級(jí)需求和當(dāng)?shù)貙?duì)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園的需求三方面機(jī)密結(jié)合。

“當(dāng)時(shí)項(xiàng)目所在的鄉(xiāng)政府整合了存量土地資源，規(guī)劃發(fā)展動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)園，并引進(jìn)企業(yè)進(jìn)行合作，可以說(shuō)是集體經(jīng)營(yíng)性用地使用模式的一種較為成功的嘗試，”該業(yè)內(nèi)人士介紹，該項(xiàng)目從2008年開始建設(shè)，目前已投入使用，已吸引超過(guò)800家客戶進(jìn)駐，成為北京擁有較大影響力的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園。

合作模式隱藏重重困境

雖然已有較為成熟的合作模式，但沒有相應(yīng)政策保障，這些項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中可謂困難重重。

北京非凡博治投資管理有限公司副總裁鄒吉峰表示，在沒有集體經(jīng)營(yíng)性用地相關(guān)流轉(zhuǎn)和使用規(guī)則的背景下，采取此種模式的產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)際上要比在國(guó)有土地上開發(fā)的產(chǎn)業(yè)園要多花3-5倍精力，從拿地環(huán)節(jié)、相關(guān)許可證的辦理到融資環(huán)節(jié)都會(huì)花費(fèi)更多的時(shí)間和溝通成本。部分企業(yè)甚至要從土地一級(jí)開發(fā)做起，項(xiàng)目推進(jìn)中的很多問(wèn)題找不到相應(yīng)的反映部門，也沒有現(xiàn)有的法律法規(guī)可以解決，常常需要市、區(qū)里開展協(xié)調(diào)會(huì)來(lái)商討解決方案。

更重要的是，上述的合作模式都面臨違法的處境。北京市煒衡律師事務(wù)所李霄然律師介紹，目前上述這種在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地上開展的合作，基本上都是違法的。

據(jù)了解，目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地上合法的公司形式分為兩種。一種是集體經(jīng)濟(jì)出資，另一種就是聯(lián)營(yíng)入股?！翱蓪?shí)際上大多數(shù)聯(lián)營(yíng)入股的模式都是不合規(guī)的，一旦聯(lián)營(yíng)入股合同中出現(xiàn)繳納保底款項(xiàng)的條目，就反映出這種聯(lián)營(yíng)形式并非共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，因此該聯(lián)營(yíng)入股合同并不會(huì)受到法律認(rèn)可?！崩钕鋈槐硎尽?/p>

因此有不少業(yè)內(nèi)人士表示，一旦農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)用地入式的構(gòu)架形成，那些經(jīng)營(yíng)情況良好，確實(shí)帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的項(xiàng)目就有可能被轉(zhuǎn)正，獲得合法的承租權(quán)、使用權(quán)。但另一方面，部分經(jīng)營(yíng)堪憂、打著發(fā)展產(chǎn)業(yè)由頭牟利的項(xiàng)目也面臨著被打壓和清除的風(fēng)險(xiǎn)。

誰(shuí)是紅利受益者？

在不少一線的操盤手和職業(yè)經(jīng)理人看來(lái)，改革最大的受益者是土地的所有者，同時(shí)對(duì)于商業(yè)地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的投資者來(lái)說(shuō)也是更大的一塊蛋糕。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)用地入市，誰(shuí)將是最大的受益者？企業(yè)在其中面臨怎樣的新機(jī)遇？這是業(yè)內(nèi)共同關(guān)注和爭(zhēng)議的問(wèn)題。

一位長(zhǎng)期研究土地規(guī)劃與政策的專業(yè)人士表示，目前試點(diǎn)針對(duì)的主要是存量用地，有些正在使用的用地，只涉及土地權(quán)屬轉(zhuǎn)變問(wèn)題，對(duì)整體土地市場(chǎng)并不會(huì)產(chǎn)生明顯影響。但土地產(chǎn)權(quán)完善后，土地流轉(zhuǎn)更活躍，會(huì)對(duì)行業(yè)的資本運(yùn)作產(chǎn)生一定的激活作用。

盡管如此，在不少一線的操盤手和職業(yè)經(jīng)理人看來(lái)，改革最大的受益者是土地的所有者，同時(shí)對(duì)于商業(yè)地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的投資者來(lái)說(shuō)也是更大的一塊蛋糕。

上述熟悉產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的相關(guān)人士表示，融資是目前的產(chǎn)業(yè)園運(yùn)營(yíng)中的老大難。國(guó)有土地上的項(xiàng)目可以通過(guò)土地抵押獲得項(xiàng)目開發(fā)的資金。而由于集體經(jīng)營(yíng)性用地?zé)o法流通，在該類用地上開發(fā)的項(xiàng)目就無(wú)法得到銀行的貸款。一旦未來(lái)農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)起來(lái)，企業(yè)可以通過(guò)合法合規(guī)渠道獲得或使用這些土地，實(shí)際上也是拓寬了項(xiàng)目的融資渠道，政策對(duì)行業(yè)的紅利才會(huì)進(jìn)一步落地。

李宇則表示，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)用地的流轉(zhuǎn)，對(duì)于新興的建材家居市場(chǎng)沒有很大影響。作為家居行業(yè)來(lái)說(shuō)，政府在執(zhí)照和經(jīng)營(yíng)資格方面的審核很嚴(yán)格，目前已經(jīng)無(wú)法獲得新經(jīng)營(yíng)執(zhí)照。而對(duì)于連鎖家居賣場(chǎng)來(lái)說(shuō)，則是個(gè)新機(jī)遇。畢竟開分店的難度沒有那么大。

試點(diǎn)大范圍推廣的可能性

雖然不少行業(yè)對(duì)農(nóng)村集體用地入市抱有期待。但農(nóng)村集體用地入市的大規(guī)模開展仍存在諸多挑戰(zhàn)。

一直以來(lái)，國(guó)有土地出讓的主要方式為招拍掛。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)用地想要流轉(zhuǎn)，必須經(jīng)過(guò)政府征用，轉(zhuǎn)為國(guó)有用地之后，再經(jīng)過(guò)招拍掛的模式出讓。

一旦集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)[脫了原有模式的限制，將會(huì)給現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)的運(yùn)行、管理及其增值收益分配帶來(lái)哪些變化和挑戰(zhàn)？

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田表示，打破目前資源一頭沉的現(xiàn)狀，是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)有效運(yùn)行的重要益處。以往，大量的要素向城市流動(dòng)，包括土地用途從農(nóng)用到非農(nóng)地的巨大增值收益也基本上流向城市，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可以讓增值部分留在農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

但另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市帶來(lái)的挑戰(zhàn)也是巨大的。在業(yè)內(nèi)看來(lái)，土地財(cái)政失衡和分配不均的失衡將是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地入市帶來(lái)的重大挑戰(zhàn)。

鄭風(fēng)田介紹，基層政府的土地財(cái)政依賴嚴(yán)重，如果經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，對(duì)目前的征地制度造成直接沖擊，地方政府的地有可能賣不出去了，因?yàn)橛玫貑挝豢梢灾苯拥接修r(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的地方去購(gòu)買，價(jià)格還有可能更便宜。基層政府過(guò)去依靠土地抵押累積的巨大債務(wù)有可能因?yàn)橥恋責(zé)o法再賣出形成資金鏈斷裂，引發(fā)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定。

一位長(zhǎng)期研究土地規(guī)劃與政策的專業(yè)人士表示，目前各地政府對(duì)征收耕地和宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所不同。耕地征收補(bǔ)償主要分為耕地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)。宅基地征收補(bǔ)償主要分為區(qū)位補(bǔ)償價(jià)、房屋價(jià)格和拆遷補(bǔ)貼等。除了一線城市的近 郊區(qū)，這些征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)很低，耕地征收補(bǔ)償款一般僅能保證每戶農(nóng)民5-6年生活。因此，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一定要有全新的調(diào)整，保證分配公平。而這則需要從體制、法律、政策層面進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間調(diào)整，不可能一蹴而就。