加快縣級投融資平臺建設(shè)的思考

汪仁正

浙江省開化縣1999年成立政府投融資公司，目前已成立了20家，其中：縣屬14家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)6家。這些公司擔(dān)負(fù)著政府性投資項(xiàng)目的融資、建設(shè)、管理和使用職能，加快了開化縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了城區(qū)環(huán)境，提升了城市功能，促進(jìn)了土地集約利用，增強(qiáng)了政府提供公共服務(wù)的能力，緩解了財(cái)政資金壓力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

一、開化縣投融資公司存在的問題

（一）投融資主體不規(guī)范，管理機(jī)制不健全。開化縣的投融資體制還處于創(chuàng)建階段，經(jīng)營管理體制不健全，法人治理結(jié)構(gòu)雖然建立但未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。部分投融資公司的投資主體仍為其主管部門，項(xiàng)目選擇上缺乏科學(xué)論證，決策隨意性較大。在項(xiàng)目管理上，尚未建立有效的考核和激勵(lì)機(jī)制，成本難控制，資金使用效率低下，財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，難以對所融資金進(jìn)行有效監(jiān)管。

（二）資本金不足，資產(chǎn)負(fù)債率高，融資渠道單一。目前，開化縣20家投融資公司部分資本金未實(shí)質(zhì)注資，資產(chǎn)負(fù)債率普遍偏高，而且主要依靠政策性銀行和商業(yè)銀行貸款籌集資金，并沒有發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等其他融資方式，在現(xiàn)有條件下拓展多元化融資渠道的能力也非常有限。申請銀行貸款都有較為嚴(yán)格的要求，現(xiàn)有投融資公司缺乏有效抵押物，通過銀行貸款融資的空間已經(jīng)非常有限，而且單純依靠銀行貸款的融資方式，融資成本高，受國家宏觀調(diào)控的影響較大，不具備可持續(xù)發(fā)展的能力。

（三）政府項(xiàng)目無還款來源，未來還款壓力巨大。投融資公司所籌資金大部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目自身沒有現(xiàn)金流入，項(xiàng)目資本金不到位或占比過低，最終還款依靠地方財(cái)政收入。過去投融資公司的高額負(fù)債主要依靠土地出讓金收入解決，一旦土地出讓收入下降，未來財(cái)政的還款壓力巨大。

二、完善開化縣投融資公司的對策建議

（一）優(yōu)化投融資體制，規(guī)范投融資公司管理。

1.深化改革，完善投融資體制。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制”精神，按照“統(tǒng)一監(jiān)管、政企分開、自主經(jīng)營、績效考核”的思路，努力構(gòu)建“縣國資委（下設(shè)縣國資辦）——各投融資公司（母公司）——國有實(shí)體公司（子公司）”或“縣國資委（下設(shè)縣國資辦）——縣國資公司（母公司）——各投融資公司和國有實(shí)體公司（子公司）”三個(gè)層次的新型投融資體制，縣政府授權(quán)縣國資辦依法對投融資公司、國有實(shí)體公司統(tǒng)一履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，明晰產(chǎn)權(quán)，明確經(jīng)營職責(zé)，做實(shí)相關(guān)公司注冊資本，做大公司資產(chǎn)規(guī)模，按市場化方式高效運(yùn)作投融資公司。理順母公司與子公司的關(guān)系，形成“縣國資辦負(fù)責(zé)資產(chǎn)監(jiān)管，母公司負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指導(dǎo)子公司搞好項(xiàng)目融資、統(tǒng)籌調(diào)劑子公司閑置資金，子公司負(fù)責(zé)政府項(xiàng)目融資、建設(shè)與經(jīng)營，職能部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)協(xié)作”的工作局面，真正做到“資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管、出資人統(tǒng)一履行、資金統(tǒng)一調(diào)度”。

2.統(tǒng)一監(jiān)管，規(guī)范投融資公司管理。構(gòu)建政府主導(dǎo)、政企分開、社會(huì)參與、市場化運(yùn)作的投融資體制，進(jìn)一步明確政企關(guān)系，完善投融資公司治理結(jié)構(gòu)，理順政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能，分離行政職能與經(jīng)營功能，使投融資公司成為既能參與重大項(xiàng)目建設(shè)，又能實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，獨(dú)立經(jīng)營的法人主體，從而實(shí)現(xiàn)政資分開、政企分開。做大縣屬投融資公司實(shí)物資產(chǎn)，增強(qiáng)抵押擔(dān)保能力，對縣屬投融資公司的房地產(chǎn)重新評估，調(diào)整賬務(wù)，增加價(jià)值。對新增的國有房地產(chǎn)，根據(jù)實(shí)際需要，過戶到相應(yīng)的縣屬投融資公司。在做大縣屬投融資公司實(shí)物量的同時(shí)，也做大實(shí)物價(jià)值，增加有效抵押物，提高擔(dān)保能力。

3.做實(shí)縣屬投融資公司注冊資本，滿足銀行信貸條件。原由主管部門作為出資人的縣屬投融資公司，如注冊資本不實(shí)，由縣財(cái)政安排資金做實(shí)。主管部門變更為縣國資委作為出資人，需做實(shí)收資本。

（二）規(guī)范投融資行為，強(qiáng)化債務(wù)管理。

1.規(guī)范投資行為。明確地方政府投融資職能定位，堅(jiān)持“有所為，有所不為”，對重大投資項(xiàng)目要對項(xiàng)目的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行客觀評價(jià)，也要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)的承受能力進(jìn)行決策，堅(jiān)持量力而行，防止出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)。

2.強(qiáng)化債務(wù)管理。要嚴(yán)格按照政府債務(wù)控制標(biāo)準(zhǔn)審核各投融資公司的舉債行為和規(guī)劃，對于超出政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平的，要限制其擴(kuò)大融資規(guī)模，降低其負(fù)債水平，控制政府債務(wù)規(guī)模無序擴(kuò)大。對公益性無現(xiàn)金來源的涉及債務(wù)資金的在建項(xiàng)目，要安排財(cái)政預(yù)算資金等相關(guān)資金，建立公益性項(xiàng)目債務(wù)償還保障機(jī)制，逐步化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立完善政府投融資考評機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)工作積極性。

1.建立政府項(xiàng)目投融資績效考評機(jī)制。根據(jù)相關(guān)投融資公司的不同性質(zhì)進(jìn)行分類，分別建立考評辦法，考核對象是投融資公司涉及的部門和個(gè)人，考核內(nèi)容包括項(xiàng)目前期、項(xiàng)目推進(jìn)、項(xiàng)目融資、工程質(zhì)量等，與部門公用經(jīng)費(fèi)、個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，充分調(diào)動(dòng)相關(guān)部門和人員的工作積極性。

2.建立銀行支持政府項(xiàng)目信貸考評機(jī)制。目前，銀行貸款仍作為政府項(xiàng)目融資的主渠道，短期內(nèi)難以改變。為此，必須積極開展與銀行的業(yè)務(wù)溝通銜接，建立與各銀行互信互利、相互支持的合作關(guān)系。修訂完善財(cái)政性存款與銀行信貸的考核辦法，提高銀行信貸支持政府項(xiàng)目的積極性。同時(shí)，加大銀行信貸支持政府項(xiàng)目建設(shè)的獎(jiǎng)勵(lì)力度。

（四）創(chuàng)新融資方式，激活民間資本。

1.加強(qiáng)宣傳，營造氛圍。通過宣傳激發(fā)老百姓的投資熱情，營造投資致富、創(chuàng)業(yè)光榮的良好社會(huì)風(fēng)尚。

2.改變?nèi)谫Y理念，適時(shí)引入民資。打破目前重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)完全由政府投入的觀念，鼓勵(lì)多渠道融資。對于現(xiàn)有的投融資公司，應(yīng)剝離其非營利項(xiàng)目，將其全面推向市場;對于競爭性項(xiàng)目，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，并將轉(zhuǎn)讓收入充實(shí)各投融資公司資本金。對新增的經(jīng)營型項(xiàng)目主要通過市場化運(yùn)作方式籌集資金，通過招標(biāo)出讓經(jīng)營權(quán)等引入民資，鼓勵(lì)民間資本以獨(dú)資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，投資有收費(fèi)機(jī)制、回報(bào)比較穩(wěn)定的領(lǐng)域;公益性項(xiàng)目則要以政府投入為主，也可以通過財(cái)政補(bǔ)貼等方式轉(zhuǎn)化項(xiàng)目性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，進(jìn)一步明確政府職能，把政府管理部門從城建項(xiàng)目投資、融資和建設(shè)管理的具體事務(wù)中解脫出來，將政府和市場力量結(jié)合起來，提高政府投融資的水平和效率。

3.探索地方債融資，變間接融資為直接融資。時(shí)刻關(guān)注國家對地方債政策的動(dòng)態(tài)變化，積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力培植財(cái)源，不斷增加地方公共財(cái)政收入，優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，為將來發(fā)行地方債創(chuàng)造有利條件。一旦時(shí)機(jī)成熟，就可爭取通過發(fā)行地方債來滿足項(xiàng)目建設(shè)資金的需求。通過發(fā)債的形式進(jìn)行直接融資，不僅可以降低融資成本，而且可以滿足未來項(xiàng)目建設(shè)資金巨大需求。

4.運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)方法激活民間資本。探索運(yùn)用BOT、TOT、PPP等模式，創(chuàng)造條件吸引民間資本參與政府投資，通過引入民間資本、戰(zhàn)略投資者等市場化途徑，實(shí)現(xiàn)多元化融資，改善投融資公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)投融資公司規(guī)范管理、用經(jīng)營的理念參與城市建設(shè)。這樣，不僅可以吸引民間資本參與政府投資，取得穩(wěn)定的收益，也可以避免政府直接投資的弊端，減輕財(cái)政還款壓力，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

（作者單位：浙江省開化縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣聞