農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探析

王壽辰

目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在主體混亂、土地流轉(zhuǎn)行為混亂、土地流轉(zhuǎn)結(jié)果混亂、土地流轉(zhuǎn)市場混亂、政府服務(wù)監(jiān)管混亂等問題，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。山東省即墨市設(shè)立農(nóng)業(yè)服務(wù)大廳，通過開放產(chǎn)權(quán)交易、確權(quán)頒證、農(nóng)藥備案、質(zhì)量安全查詢、政策咨詢五大窗口，有效破解了長期積累的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的難題。

一、即墨市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐

即墨市農(nóng)業(yè)服務(wù)大廳是2014年10月8日設(shè)立的，共有開放產(chǎn)權(quán)交易、確權(quán)頒證、農(nóng)藥備案、質(zhì)量安全查詢、政策咨詢等五大窗口，可辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易和抵押貸款登記、農(nóng)藥登記備案及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測查詢等業(yè)務(wù)。通過市農(nóng)業(yè)服務(wù)大廳的產(chǎn)權(quán)交易窗口進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，不但程序規(guī)范，能最大限度保證雙方利益，取得土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體還可以到銀行辦理抵押貸款，解決資金難的問題，可謂一舉多得。

村民要辦理土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，首先，土地轉(zhuǎn)讓方向當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易代辦處提交申請(qǐng)。審核合格后，報(bào)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心復(fù)審。復(fù)審?fù)ㄟ^后，轉(zhuǎn)讓方與中心簽署協(xié)議。村民可自己尋找土地承包方，也可以交由農(nóng)交中心，依據(jù)轉(zhuǎn)讓方提交的材料制作掛牌信息，在農(nóng)交網(wǎng)站發(fā)布信息，接受意向受讓方咨詢洽談。以前農(nóng)民大多私下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，程序不規(guī)范，利益也得不到保證。有了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的鑒證，手續(xù)齊全，村民也放心。

即墨市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成功實(shí)踐，為解決我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題提供了借鑒。

二、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的迫切性與必要性

（一）我國目前農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)極不合理。國外的農(nóng)業(yè)是大力培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民，農(nóng)民群體中很大一部分是大學(xué)生。而國內(nèi)農(nóng)業(yè)大軍基本是由老人、婦女組成，越來越多的青壯年勞力不屑于從事農(nóng)業(yè)工作，這在很大程度上限制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民離開土地，從事其他產(chǎn)業(yè)并獲得高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入。越來越多的農(nóng)戶把農(nóng)業(yè)當(dāng)副業(yè)，有的不再精耕細(xì)作，甚至出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。與此同時(shí)，分散、細(xì)碎的土地經(jīng)營規(guī)模，嚴(yán)重制約著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；图s化。“誰來種地”和“怎樣種地”的問題日益突出。解決這些問題的關(guān)鍵，就是提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。土地流轉(zhuǎn)勢在必行，今后土地應(yīng)向三個(gè)方面轉(zhuǎn)變，即向種田大戶、種田能手轉(zhuǎn)移;向大的有技術(shù)資金優(yōu)勢的工商資本轉(zhuǎn)移;向?qū)I(yè)合作社轉(zhuǎn)移。政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展上要放寬手腳，積極為其提供技術(shù)和資金支持。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是大勢所趨。通過土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)向有能力、有實(shí)力的龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場和種養(yǎng)大戶集中，帶動(dòng)大量社會(huì)資本流向農(nóng)業(yè)、反哺農(nóng)業(yè)，可解決農(nóng)業(yè)投入不足的問題，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，形成土地利用的良性循環(huán)。土地流轉(zhuǎn)還讓一些地方閑置多年的耕地、荒地流入各種經(jīng)營主體，得到充分開發(fā)和有效使用，土地資源利用率大幅提高?？捎糜诎l(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)，形成一批具有較強(qiáng)競爭力的產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)業(yè)區(qū)，成為農(nóng)村新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。新的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體，大多實(shí)行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營，可解決傳統(tǒng)的一家一戶分散經(jīng)營中出現(xiàn)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管點(diǎn)多面廣難控制、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全難保證等弊端，降低質(zhì)量控制管理成本。龍頭企業(yè)通過流轉(zhuǎn)土地，可以穩(wěn)定原料供應(yīng)，保障原料質(zhì)量和產(chǎn)品質(zhì)量。現(xiàn)實(shí)中，流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶多數(shù)缺勞力、缺技術(shù)，且大部分種植糧棉作物，土地產(chǎn)出率低。土地流轉(zhuǎn)后，這些土地主要用于蔬菜、食用菌、中藥材、水果等種植，產(chǎn)值大幅度增加。而轉(zhuǎn)移后的勞動(dòng)力，一方面有穩(wěn)固可靠的流轉(zhuǎn)收入，一方面可以外出務(wù)工或從事第二、三產(chǎn)業(yè)，家庭經(jīng)濟(jì)收入大幅度提高。實(shí)踐證明：流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民人均純收入平均比未流轉(zhuǎn)土地的高出20%—30%。土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力順利轉(zhuǎn)移的前提，解決了外出務(wù)工農(nóng)民人地分離的矛盾，使一部分農(nóng)民從土地的束縛中解放出來，轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)。

三、高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問題

目前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)農(nóng)民上訪的現(xiàn)象，大多是因?yàn)檠a(bǔ)償不滿意、不合理。土地價(jià)格不能單純以貨幣價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，要參考種植作物的市場價(jià)。對(duì)于由此可能造成的老百姓收到的補(bǔ)貼不一樣的情況，這需要強(qiáng)化農(nóng)民的市場契約意識(shí)，讓他們懂得土地流轉(zhuǎn)是一種經(jīng)營，也存在風(fēng)險(xiǎn)。但強(qiáng)制性的流轉(zhuǎn)是絕對(duì)不行的，政府可以引導(dǎo)農(nóng)民把土地集中起來，然后把流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益價(jià)格分給農(nóng)民，解決他們的生活養(yǎng)老問題。不管有沒有土地接收方，流轉(zhuǎn)的前提都是要先支付補(bǔ)貼給農(nóng)民，然后再轉(zhuǎn)讓。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上是農(nóng)戶土地權(quán)利和利益的大調(diào)整。涉及權(quán)利關(guān)系廣泛復(fù)雜，遇到困難和問題較多，概括為以下幾個(gè)方面：一是土地流轉(zhuǎn)主體混亂。我國農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，也就是說農(nóng)戶有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)方式。但在實(shí)踐中，不僅農(nóng)戶可以自主決定流轉(zhuǎn)，村民小組、村民委員會(huì)，甚至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、縣（區(qū)）政府也可決定流轉(zhuǎn)，有的縣鄉(xiāng)政府不經(jīng)農(nóng)戶授權(quán)就與外商訂立土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，然后由村民委員會(huì)、村民小組通知農(nóng)戶。這種“強(qiáng)制流轉(zhuǎn)”或“被流轉(zhuǎn)”，剝奪了農(nóng)戶的參與權(quán)、協(xié)商權(quán)、監(jiān)督權(quán)。二是土地流轉(zhuǎn)行為混亂。農(nóng)戶隨意流轉(zhuǎn)與基層政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)并存，口頭流轉(zhuǎn)與書面流轉(zhuǎn)共生，有償、低償、無償流轉(zhuǎn)同在。這不僅有違依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)原則，也有違法律規(guī)定。三是土地流轉(zhuǎn)結(jié)果混亂。按照規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，基本農(nóng)田不得植樹、挖塘養(yǎng)殖。不少地方土地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)非糧化”傾向明顯，改變了農(nóng)業(yè)用途。這勢必突破18億畝的耕地紅線。四是土地流轉(zhuǎn)市場混亂，運(yùn)作機(jī)制不健全。大部分縣市流轉(zhuǎn)服務(wù)市場體系還未建立或初始建立，缺編制、缺經(jīng)費(fèi)、缺制度，在信息收集發(fā)布、咨詢服務(wù)、合同服務(wù)、地價(jià)評(píng)估、糾紛調(diào)處等方面功能很不健全，從整體看流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、無序、混亂狀態(tài)。五是政府服務(wù)監(jiān)管混亂。主要是越位、錯(cuò)位、不作為。

四、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

（一）加強(qiáng)宣傳，解放思想，消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)。受傳統(tǒng)觀念的束縛，農(nóng)民對(duì)土地依賴程度高，不愿或不敢流轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)觀念根深蒂固，即使外出打工比種田收入高出許多，在社會(huì)保障體系還不健全的情況下，對(duì)農(nóng)民來說，土地依然是他們賴以生存的基本生產(chǎn)資料，農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn);另外，在一些地方個(gè)別調(diào)整土地的現(xiàn)象還存在，使農(nóng)民群眾容易產(chǎn)生一種錯(cuò)覺，即土地是集體的，不是農(nóng)戶的，土地怎么處置由集體說了算，不敢流轉(zhuǎn)土地。必須認(rèn)識(shí)到：在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下，在充分尊重農(nóng)民意愿和利益的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，通過建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，使農(nóng)民手中的土地使用權(quán)得以流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的有效利用，使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到更快發(fā)展，這是對(duì)農(nóng)村土地承包30年不變政策的的完善與發(fā)展。這種變革，不僅不會(huì)動(dòng)搖土地的穩(wěn)定性，反而會(huì)有助于這一制度的長期穩(wěn)定和發(fā)展。為此，要加大宣傳力度，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。各級(jí)各有關(guān)部門充分利用廣播、電視、報(bào)刊等傳媒，，加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法規(guī)政策的宣傳，引導(dǎo)廣大干部群眾解放思想、更新觀念、增強(qiáng)發(fā)展意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，提高土地流轉(zhuǎn)的自覺性，消除農(nóng)民后顧之憂，引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（二）因地制宜，形式多樣。在流轉(zhuǎn)形式上要機(jī)動(dòng)靈活，除轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、互換、入股等主要形式外，還可以通過委托流轉(zhuǎn)、托管等方式進(jìn)行?？偟囊笫恰耙婪?、自愿、有償”，而且要確保穩(wěn)定。土地流轉(zhuǎn)形式的多樣化，可以使廣大農(nóng)民充分根據(jù)自身的實(shí)際，選擇最適合自身需要的方式流轉(zhuǎn)土地。同時(shí)，要因地制宜，強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)。土地流轉(zhuǎn)既涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又涉及農(nóng)村穩(wěn)定，因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集中連片要從實(shí)際出發(fā)，切忌一哄而上，要因地制宜，分類指導(dǎo)，穩(wěn)定推進(jìn)。在組織引導(dǎo)農(nóng)戶實(shí)施大范圍的土地流轉(zhuǎn)時(shí)，要充分考慮現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的狀況。只有在農(nóng)民人均收入較高、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重較高、從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力比重較低的情況下，土地才能進(jìn)行較大范圍的流轉(zhuǎn)。在實(shí)施過程中，要堅(jiān)持 “自愿、有償、依法”的原則，不搞行政命令和強(qiáng)迫。應(yīng)認(rèn)識(shí)到，小范圍的土地流轉(zhuǎn)并不需要很多條件。一些經(jīng)營能力不強(qiáng)的農(nóng)戶，同樣可以將承包土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給種田能手或工商業(yè)主，自己同時(shí)又作為勞動(dòng)力被雇傭，從而既獲得轉(zhuǎn)讓收入，又獲得勞動(dòng)力的工資收入，遠(yuǎn)高于自己承包經(jīng)營的收入水平。一些不適宜開展大范圍土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村，應(yīng)為農(nóng)戶間的私下流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件、提供方便和加以指導(dǎo)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)模經(jīng)營。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，夯實(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。通過確權(quán)登記，完善農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，解除農(nóng)民后顧之憂，放心土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜具體且涉及農(nóng)民切身利益的工程，如流轉(zhuǎn)土地地上附著物處理問題，實(shí)際地畝數(shù)與承包經(jīng)營權(quán)證書登記的面積不統(tǒng)一問題，流轉(zhuǎn)后社會(huì)保障問題，以及糾紛處理問題等，都需要政府加強(qiáng)監(jiān)管。要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益不受損失。健全土地流轉(zhuǎn)備案制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、長效監(jiān)管;加大糾紛調(diào)處力度，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心要加速規(guī)?；?jīng)營，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等服務(wù)業(yè)務(wù)納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心管理，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)和管理職能，提供信息、政策咨詢、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同、土地承包合同鑒證等免費(fèi)服務(wù)，引導(dǎo)和規(guī)范發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營。要培育規(guī)模經(jīng)營主體，拉動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。積極培植農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向集約化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，形成有利于土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)布局;加大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的招商引資力度，用大項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動(dòng)土地規(guī)模化經(jīng)營，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件;鼓勵(lì)有實(shí)力的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)通過租賃土地投資興辦農(nóng)業(yè)示范基地和種養(yǎng)加項(xiàng)目，鼓勵(lì)工商企業(yè)投資效益農(nóng)業(yè)，參與土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)基地開發(fā)建設(shè)。

（四）多方配合，大力支持。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目的歸根結(jié)底是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，這就需要植保站、植檢站、農(nóng)技站、種子站、果樹站、農(nóng)經(jīng)站等農(nóng)業(yè)部門，尤其是金融等非農(nóng)業(yè)部門多方配合，大力支持。

（作者單位：山東省即墨市王村鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心）

責(zé)任編輯：欣聞