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    農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探析

    2015-05-30 10:48:04王壽辰
    關(guān)鍵詞:經(jīng)營權(quán)農(nóng)村土地農(nóng)戶

    王壽辰

    目前,我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在主體混亂、土地流轉(zhuǎn)行為混亂、土地流轉(zhuǎn)結(jié)果混亂、土地流轉(zhuǎn)市場混亂、政府服務(wù)監(jiān)管混亂等問題,制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。山東省即墨市設(shè)立農(nóng)業(yè)服務(wù)大廳,通過開放產(chǎn)權(quán)交易、確權(quán)頒證、農(nóng)藥備案、質(zhì)量安全查詢、政策咨詢五大窗口,有效破解了長期積累的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的難題。

    一、即墨市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐

    即墨市農(nóng)業(yè)服務(wù)大廳是2014年10月8日設(shè)立的,共有開放產(chǎn)權(quán)交易、確權(quán)頒證、農(nóng)藥備案、質(zhì)量安全查詢、政策咨詢等五大窗口,可辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易和抵押貸款登記、農(nóng)藥登記備案及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測查詢等業(yè)務(wù)。通過市農(nóng)業(yè)服務(wù)大廳的產(chǎn)權(quán)交易窗口進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),不但程序規(guī)范,能最大限度保證雙方利益,取得土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體還可以到銀行辦理抵押貸款,解決資金難的問題,可謂一舉多得。

    村民要辦理土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù),首先,土地轉(zhuǎn)讓方向當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易代辦處提交申請(qǐng)。審核合格后,報(bào)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心復(fù)審。復(fù)審?fù)ㄟ^后,轉(zhuǎn)讓方與中心簽署協(xié)議。村民可自己尋找土地承包方,也可以交由農(nóng)交中心,依據(jù)轉(zhuǎn)讓方提交的材料制作掛牌信息,在農(nóng)交網(wǎng)站發(fā)布信息,接受意向受讓方咨詢洽談。以前農(nóng)民大多私下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),程序不規(guī)范,利益也得不到保證。有了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的鑒證,手續(xù)齊全,村民也放心。

    即墨市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成功實(shí)踐,為解決我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題提供了借鑒。

    二、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的迫切性與必要性

    (一)我國目前農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)極不合理。國外的農(nóng)業(yè)是大力培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民,農(nóng)民群體中很大一部分是大學(xué)生。而國內(nèi)農(nóng)業(yè)大軍基本是由老人、婦女組成,越來越多的青壯年勞力不屑于從事農(nóng)業(yè)工作,這在很大程度上限制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn),越來越多的農(nóng)民離開土地,從事其他產(chǎn)業(yè)并獲得高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入。越來越多的農(nóng)戶把農(nóng)業(yè)當(dāng)副業(yè),有的不再精耕細(xì)作,甚至出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。與此同時(shí),分散、細(xì)碎的土地經(jīng)營規(guī)模,嚴(yán)重制約著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?;图s化。“誰來種地”和“怎樣種地”的問題日益突出。解決這些問題的關(guān)鍵,就是提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。土地流轉(zhuǎn)勢在必行,今后土地應(yīng)向三個(gè)方面轉(zhuǎn)變,即向種田大戶、種田能手轉(zhuǎn)移;向大的有技術(shù)資金優(yōu)勢的工商資本轉(zhuǎn)移;向?qū)I(yè)合作社轉(zhuǎn)移。政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展上要放寬手腳,積極為其提供技術(shù)和資金支持。

    (二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是大勢所趨。通過土地流轉(zhuǎn),農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)向有能力、有實(shí)力的龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場和種養(yǎng)大戶集中,帶動(dòng)大量社會(huì)資本流向農(nóng)業(yè)、反哺農(nóng)業(yè),可解決農(nóng)業(yè)投入不足的問題,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,形成土地利用的良性循環(huán)。土地流轉(zhuǎn)還讓一些地方閑置多年的耕地、荒地流入各種經(jīng)營主體,得到充分開發(fā)和有效使用,土地資源利用率大幅提高??捎糜诎l(fā)展特色高效農(nóng)業(yè),形成一批具有較強(qiáng)競爭力的產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)業(yè)區(qū),成為農(nóng)村新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。新的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體,大多實(shí)行農(nóng)業(yè)規(guī)?;?、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營,可解決傳統(tǒng)的一家一戶分散經(jīng)營中出現(xiàn)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管點(diǎn)多面廣難控制、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全難保證等弊端,降低質(zhì)量控制管理成本。龍頭企業(yè)通過流轉(zhuǎn)土地,可以穩(wěn)定原料供應(yīng),保障原料質(zhì)量和產(chǎn)品質(zhì)量。現(xiàn)實(shí)中,流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶多數(shù)缺勞力、缺技術(shù),且大部分種植糧棉作物,土地產(chǎn)出率低。土地流轉(zhuǎn)后,這些土地主要用于蔬菜、食用菌、中藥材、水果等種植,產(chǎn)值大幅度增加。而轉(zhuǎn)移后的勞動(dòng)力,一方面有穩(wěn)固可靠的流轉(zhuǎn)收入,一方面可以外出務(wù)工或從事第二、三產(chǎn)業(yè),家庭經(jīng)濟(jì)收入大幅度提高。實(shí)踐證明:流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民人均純收入平均比未流轉(zhuǎn)土地的高出20%—30%。土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力順利轉(zhuǎn)移的前提,解決了外出務(wù)工農(nóng)民人地分離的矛盾,使一部分農(nóng)民從土地的束縛中解放出來,轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)。

    三、高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問題

    目前,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)農(nóng)民上訪的現(xiàn)象,大多是因?yàn)檠a(bǔ)償不滿意、不合理。土地價(jià)格不能單純以貨幣價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn),要參考種植作物的市場價(jià)。對(duì)于由此可能造成的老百姓收到的補(bǔ)貼不一樣的情況,這需要強(qiáng)化農(nóng)民的市場契約意識(shí),讓他們懂得土地流轉(zhuǎn)是一種經(jīng)營,也存在風(fēng)險(xiǎn)。但強(qiáng)制性的流轉(zhuǎn)是絕對(duì)不行的,政府可以引導(dǎo)農(nóng)民把土地集中起來,然后把流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益價(jià)格分給農(nóng)民,解決他們的生活養(yǎng)老問題。不管有沒有土地接收方,流轉(zhuǎn)的前提都是要先支付補(bǔ)貼給農(nóng)民,然后再轉(zhuǎn)讓。

    農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),本質(zhì)上是農(nóng)戶土地權(quán)利和利益的大調(diào)整。涉及權(quán)利關(guān)系廣泛復(fù)雜,遇到困難和問題較多,概括為以下幾個(gè)方面:一是土地流轉(zhuǎn)主體混亂。我國農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方,家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶,也就是說農(nóng)戶有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)方式。但在實(shí)踐中,不僅農(nóng)戶可以自主決定流轉(zhuǎn),村民小組、村民委員會(huì),甚至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、縣(區(qū))政府也可決定流轉(zhuǎn),有的縣鄉(xiāng)政府不經(jīng)農(nóng)戶授權(quán)就與外商訂立土地流轉(zhuǎn)協(xié)議,然后由村民委員會(huì)、村民小組通知農(nóng)戶。這種“強(qiáng)制流轉(zhuǎn)”或“被流轉(zhuǎn)”,剝奪了農(nóng)戶的參與權(quán)、協(xié)商權(quán)、監(jiān)督權(quán)。二是土地流轉(zhuǎn)行為混亂。農(nóng)戶隨意流轉(zhuǎn)與基層政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)并存,口頭流轉(zhuǎn)與書面流轉(zhuǎn)共生,有償、低償、無償流轉(zhuǎn)同在。這不僅有違依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)原則,也有違法律規(guī)定。三是土地流轉(zhuǎn)結(jié)果混亂。按照規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途,基本農(nóng)田不得植樹、挖塘養(yǎng)殖。不少地方土地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)非糧化”傾向明顯,改變了農(nóng)業(yè)用途。這勢必突破18億畝的耕地紅線。四是土地流轉(zhuǎn)市場混亂,運(yùn)作機(jī)制不健全。大部分縣市流轉(zhuǎn)服務(wù)市場體系還未建立或初始建立,缺編制、缺經(jīng)費(fèi)、缺制度,在信息收集發(fā)布、咨詢服務(wù)、合同服務(wù)、地價(jià)評(píng)估、糾紛調(diào)處等方面功能很不健全,從整體看流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、無序、混亂狀態(tài)。五是政府服務(wù)監(jiān)管混亂。主要是越位、錯(cuò)位、不作為。

    四、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

    (一)加強(qiáng)宣傳,解放思想,消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)。受傳統(tǒng)觀念的束縛,農(nóng)民對(duì)土地依賴程度高,不愿或不敢流轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)觀念根深蒂固,即使外出打工比種田收入高出許多,在社會(huì)保障體系還不健全的情況下,對(duì)農(nóng)民來說,土地依然是他們賴以生存的基本生產(chǎn)資料,農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn);另外,在一些地方個(gè)別調(diào)整土地的現(xiàn)象還存在,使農(nóng)民群眾容易產(chǎn)生一種錯(cuò)覺,即土地是集體的,不是農(nóng)戶的,土地怎么處置由集體說了算,不敢流轉(zhuǎn)土地。必須認(rèn)識(shí)到:在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下,在充分尊重農(nóng)民意愿和利益的基礎(chǔ)上,根據(jù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求,通過建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,使農(nóng)民手中的土地使用權(quán)得以流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)土地的有效利用,使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到更快發(fā)展,這是對(duì)農(nóng)村土地承包30年不變政策的的完善與發(fā)展。這種變革,不僅不會(huì)動(dòng)搖土地的穩(wěn)定性,反而會(huì)有助于這一制度的長期穩(wěn)定和發(fā)展。為此,要加大宣傳力度,引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。各級(jí)各有關(guān)部門充分利用廣播、電視、報(bào)刊等傳媒,,加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法規(guī)政策的宣傳,引導(dǎo)廣大干部群眾解放思想、更新觀念、增強(qiáng)發(fā)展意識(shí)和服務(wù)意識(shí),提高土地流轉(zhuǎn)的自覺性,消除農(nóng)民后顧之憂,引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

    (二)因地制宜,形式多樣。在流轉(zhuǎn)形式上要機(jī)動(dòng)靈活,除轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、互換、入股等主要形式外,還可以通過委托流轉(zhuǎn)、托管等方式進(jìn)行??偟囊笫恰耙婪?、自愿、有償”,而且要確保穩(wěn)定。土地流轉(zhuǎn)形式的多樣化,可以使廣大農(nóng)民充分根據(jù)自身的實(shí)際,選擇最適合自身需要的方式流轉(zhuǎn)土地。同時(shí),要因地制宜,強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)。土地流轉(zhuǎn)既涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,又涉及農(nóng)村穩(wěn)定,因此,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集中連片要從實(shí)際出發(fā),切忌一哄而上,要因地制宜,分類指導(dǎo),穩(wěn)定推進(jìn)。在組織引導(dǎo)農(nóng)戶實(shí)施大范圍的土地流轉(zhuǎn)時(shí),要充分考慮現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的狀況。只有在農(nóng)民人均收入較高、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重較高、從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力比重較低的情況下,土地才能進(jìn)行較大范圍的流轉(zhuǎn)。在實(shí)施過程中,要堅(jiān)持 “自愿、有償、依法”的原則,不搞行政命令和強(qiáng)迫。應(yīng)認(rèn)識(shí)到,小范圍的土地流轉(zhuǎn)并不需要很多條件。一些經(jīng)營能力不強(qiáng)的農(nóng)戶,同樣可以將承包土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給種田能手或工商業(yè)主,自己同時(shí)又作為勞動(dòng)力被雇傭,從而既獲得轉(zhuǎn)讓收入,又獲得勞動(dòng)力的工資收入,遠(yuǎn)高于自己承包經(jīng)營的收入水平。一些不適宜開展大范圍土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村,應(yīng)為農(nóng)戶間的私下流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件、提供方便和加以指導(dǎo)。

    (三)加強(qiáng)監(jiān)管,規(guī)模經(jīng)營。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記,夯實(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。通過確權(quán)登記,完善農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能,解除農(nóng)民后顧之憂,放心土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜具體且涉及農(nóng)民切身利益的工程,如流轉(zhuǎn)土地地上附著物處理問題,實(shí)際地畝數(shù)與承包經(jīng)營權(quán)證書登記的面積不統(tǒng)一問題,流轉(zhuǎn)后社會(huì)保障問題,以及糾紛處理問題等,都需要政府加強(qiáng)監(jiān)管。要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制,維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益不受損失。健全土地流轉(zhuǎn)備案制度,實(shí)現(xiàn)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、長效監(jiān)管;加大糾紛調(diào)處力度,維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心要加速規(guī)?;?jīng)營,將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等服務(wù)業(yè)務(wù)納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心管理,通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)和管理職能,提供信息、政策咨詢、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同、土地承包合同鑒證等免費(fèi)服務(wù),引導(dǎo)和規(guī)范發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營。要培育規(guī)模經(jīng)營主體,拉動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。積極培植農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向集約化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展,形成有利于土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)布局;加大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的招商引資力度,用大項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動(dòng)土地規(guī)模化經(jīng)營,為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件;鼓勵(lì)有實(shí)力的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)通過租賃土地投資興辦農(nóng)業(yè)示范基地和種養(yǎng)加項(xiàng)目,鼓勵(lì)工商企業(yè)投資效益農(nóng)業(yè),參與土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)基地開發(fā)建設(shè)。

    (四)多方配合,大力支持。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目的歸根結(jié)底是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益,這就需要植保站、植檢站、農(nóng)技站、種子站、果樹站、農(nóng)經(jīng)站等農(nóng)業(yè)部門,尤其是金融等非農(nóng)業(yè)部門多方配合,大力支持。

    (作者單位:山東省即墨市王村鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心)

    責(zé)任編輯:欣聞

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