利用信息系統(tǒng)破解國土資源執(zhí)法監(jiān)察管理難題

張蕓 徐偉棟

摘 要：及時、全面、準(zhǔn)確地獲取土地、礦產(chǎn)相關(guān)規(guī)劃、現(xiàn)狀、審批等相關(guān)信息，對違法事件作出快速反應(yīng)已成為當(dāng)前國土資源執(zhí)法的瓶頸問題。建設(shè)國土資源執(zhí)法監(jiān)察管理信息系統(tǒng)，可以利用無線通信技術(shù)、GPS/GIS/RS技術(shù)，創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)察與監(jiān)管手段，確保信息的完整性、可靠性和現(xiàn)勢性，為科學(xué)高效執(zhí)法提供技術(shù)支持。本文對系統(tǒng)的功能設(shè)計、關(guān)鍵技術(shù)與業(yè)務(wù)創(chuàng)新進(jìn)行了研究。

關(guān)鍵詞：國土資源；執(zhí)法監(jiān)察；信息系統(tǒng)；一張圖

中圖分類號： TP391 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：2095-2163（2015）04-

0 引言

隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地對國土資源的開發(fā)利用需求越來越大，如何依法合理、智能集約利用國土資源，遏制違法違規(guī)破壞、浪費(fèi)國土資源，及時預(yù)防與制止違法勘察、違法開采、未批先建、批而未用、私自改變土地用途等違法行為，是國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作需要解決的重要課題。執(zhí)法監(jiān)察信息化，通過無線通信技術(shù)、GPS/GIS/RS技術(shù)、工作流技術(shù)、空間數(shù)據(jù)庫等發(fā)展研究手段，創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)察與監(jiān)管，實現(xiàn)國土資源監(jiān)管的數(shù)字化、規(guī)范化和空間可視化，構(gòu)建“責(zé)任落實、關(guān)口前移、反應(yīng)迅速”的執(zhí)法監(jiān)察工作新格局。

1國土資源執(zhí)法面臨的主要問題

在國土資源日常執(zhí)法時，主要有以下幾個問題難以解決：一是在執(zhí)法現(xiàn)場難以及時、便捷地獲取土地、礦產(chǎn)現(xiàn)狀、規(guī)劃、審批等相關(guān)信息，外業(yè)巡查人員現(xiàn)場獲取疑似違法用地的相關(guān)信息也不具操作便利[1]；二是違法案件立案查處不及時、案卷不規(guī)范，難以實時將外業(yè)巡查獲取的違法案件反饋上報，只能事后錄入或被動執(zhí)法，延長了違法事件的處理時間，造成執(zhí)法工作被動，甚至?xí)せ躘2]；三是衛(wèi)片執(zhí)法工作量大、管理難度大、工作量大，現(xiàn)場難以準(zhǔn)確定位圖斑、判定圖斑地類性質(zhì)；四是執(zhí)法巡查工作監(jiān)管、調(diào)度也表現(xiàn)出一定執(zhí)行難度，具體就是：難以對外業(yè)巡查人員（車輛）進(jìn)行實時監(jiān)控、指揮調(diào)度，難以獲取歷史巡查記錄，難以有效分析、總結(jié)監(jiān)察工作。針對以上問題，國土資源執(zhí)法監(jiān)察管理信息系統(tǒng)利用技術(shù)手段，為科學(xué)執(zhí)法提供有效支撐[3]。

2利用信息系統(tǒng)破解執(zhí)法難題

國土資源執(zhí)法監(jiān)察管理信息系統(tǒng)的建設(shè)目的是為了在執(zhí)法現(xiàn)場實時獲取用地信息（規(guī)劃、報批等），及時制止、立案查處違規(guī)行為，將違法案件“發(fā)現(xiàn)在初始、解決在萌芽”；規(guī)范動態(tài)巡查工作，實時監(jiān)管指揮外業(yè)巡查，有效分析歷史巡查記錄[4]，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范臺賬，降低履職風(fēng)險；使執(zhí)法監(jiān)察達(dá)到“操作流程化、程序系統(tǒng)化、管理規(guī)范化、處置快捷化、信息公開化、獎懲制度化”的要求，進(jìn)一步提高國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的工作水平。

系統(tǒng)依托專網(wǎng)，結(jié)合國土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫，是一個覆蓋全域，集數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為一體的綜合管理信息系統(tǒng)，系統(tǒng)架構(gòu)如圖1所示。建立指揮調(diào)度中心，開發(fā)一體化八大業(yè)務(wù)模塊（快速反應(yīng)及預(yù)警監(jiān)控指揮中心、信訪及12336熱線呼叫中心、動態(tài)巡查模塊、案件跟蹤審理模塊、衛(wèi)片執(zhí)法檢查模塊、決策分析模塊、遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控模塊和聯(lián)合執(zhí)法模塊）。

圖1 國土資源執(zhí)法監(jiān)察管理信息系統(tǒng)構(gòu)架圖

Fig.1 Framework of Law Enforcement inspection System of Land and Resources

指揮中心的工作重點在于從宏觀角度來管理全域執(zhí)法監(jiān)察工作實施情況，并給與指導(dǎo)、支持和督導(dǎo)。執(zhí)法監(jiān)察工作的具體實施，從邏輯上可劃分為外業(yè)工作部分和內(nèi)業(yè)工作部分，二者通過技術(shù)手段實現(xiàn)聯(lián)動作業(yè)的工作模式，實現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)察工作的高效管理。

外業(yè)部分為執(zhí)法監(jiān)察工作的具體實施和信息搜集的階段，工作要點是現(xiàn)場性、時效性、準(zhǔn)確性、完整性。外業(yè)巡查人員通過使用手持GPS采集可疑地塊圖斑，并與土地利用總體規(guī)劃圖、現(xiàn)狀圖、基本農(nóng)田圖、礦產(chǎn)資源規(guī)劃圖、地政與礦政審批等圖層進(jìn)行疊加分析，得到分析結(jié)果（如是否符合規(guī)劃、是否審批通過、項目基本情況等），并通過分析結(jié)果判斷是否違法。如屬于違法，外業(yè)巡查人員則可以創(chuàng)建疑似違法案件，填寫相關(guān)信息并向監(jiān)控中心及時反饋調(diào)查結(jié)果（如用地單位、面積、巡查人、現(xiàn)場照片等），系統(tǒng)進(jìn)入違法案件查處流程，以進(jìn)一步核查和取證，對辦理情況進(jìn)行及時跟蹤。

內(nèi)業(yè)部分是對外業(yè)工作的管理和對外業(yè)采集的信息匯交到內(nèi)業(yè)后處理和管理工作，如巡查任務(wù)計劃、案件具體辦理、案件分析和指導(dǎo)、統(tǒng)計分析、數(shù)據(jù)匯總等。

2.1建立快速反應(yīng)及預(yù)警監(jiān)控指揮中心，對執(zhí)法巡查進(jìn)行實時監(jiān)管與調(diào)度

快速反應(yīng)及預(yù)警監(jiān)控指揮中心（以下簡稱“指揮中心”）是國土資源執(zhí)法監(jiān)察內(nèi)外業(yè)聯(lián)動工作的中樞，指揮中心系統(tǒng)是由八個功能模塊組成，包括：巡查人員及車輛監(jiān)控、違法地塊疊加分析、違法情況受理、違法案件分布顯示、突發(fā)及重大案件預(yù)警提醒、案件辦理逾期提醒、視頻監(jiān)控區(qū)管理、任務(wù)實時調(diào)度。

通過指揮中心系統(tǒng)，可以在大屏幕上查看到全省違法案件的分布情況，對于重大或領(lǐng)導(dǎo)督辦的案件，系統(tǒng)能給出圖形化提示，對于辦理時限即將或已逾期的案件，系統(tǒng)能給出相應(yīng)的預(yù)警報告；同時，系統(tǒng)可以對出巡的巡查車輛和巡查人員進(jìn)行實時定位、歷史巡查路線查詢，從而做到對各級部門動態(tài)巡查情況的宏觀監(jiān)控；指揮中心系統(tǒng)通過3G視頻設(shè)備，對礦區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等重點區(qū)域進(jìn)行實時監(jiān)控，可以有效地發(fā)現(xiàn)和制止保護(hù)重點區(qū)域的土地、礦產(chǎn)違法行為；指揮中心可以將衛(wèi)片檢查、重大違法案件、信訪事件、臨時突發(fā)性事件等情況，作為巡查任務(wù)實時分配到外業(yè)巡查人員的終端系統(tǒng)中，引導(dǎo)外業(yè)巡查人員趕赴指定現(xiàn)場。

2.2建立信訪及12336熱線呼叫中心，快速掌握違法動態(tài)，及時制止違法行為

信訪及12336熱線呼叫中心，通過及時接受和處理來自信訪和12336舉報熱線的違法案件線索，暢通國土資源領(lǐng)域違法違規(guī)舉報渠道，使各級主管部門能夠及時掌握違法動態(tài)、研判監(jiān)管形勢。主要功能包括：信訪件受理、12336熱線受理、事件批示、事件查詢、信訪件管理、語音記錄管理、綜合統(tǒng)計、單位排名、逾期提醒、領(lǐng)導(dǎo)督辦。

系統(tǒng)可以對任意時間段內(nèi)、全域范圍的信訪、12336案件進(jìn)行同比、環(huán)比統(tǒng)計分析，并利用統(tǒng)計圖表的方式，方便及時了解各地案件的波動情況，輔助領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行宏觀決策、指揮調(diào)度。

2.3利用動態(tài)巡查模塊，實現(xiàn)執(zhí)法現(xiàn)場實時獲取信息，當(dāng)場判別違法行為

動態(tài)巡查模塊主要是由六個功能組成，包括：巡查軌跡記錄、疑似違法用地地塊采集分析、現(xiàn)場照片取證、巡查任務(wù)接收、現(xiàn)場信息同步回傳。系統(tǒng)通過安裝在手持GPS設(shè)備的巡查程序，實時記錄巡查人員的巡查路線軌跡；當(dāng)巡查人員發(fā)現(xiàn)疑似違法用地時，可通過手持GPS設(shè)備采集疑似違法地塊的坐標(biāo)信息，并回傳到指揮中心，指揮中心系統(tǒng)根據(jù)國土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)對疑問違法用地地塊進(jìn)行核查分析，并將分析結(jié)果回傳到外業(yè)人員的手持GPS設(shè)備上，幫助外業(yè)巡查人員確定疑似違法案件。同時，巡查人員可以通過手持GPS設(shè)備上的攝像頭，對實地情況進(jìn)行拍照取證。動態(tài)巡查模塊可以接收指揮調(diào)度中心發(fā)送過來的案件和圖斑調(diào)度信息，指引外業(yè)巡查人員趕赴目的地。所有現(xiàn)場記錄（軌跡、違法案件信息、照片等）可以通過GPRS無線方式或USB離線傳輸方式，回傳到指揮調(diào)度中心子系統(tǒng)并記錄具體如圖2所示。

圖2 動態(tài)巡查數(shù)據(jù)傳輸模式

Fig.2 Dynamic Inspection Data Transmission Mode

2.4利用遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控模塊，了解執(zhí)法現(xiàn)場情況，監(jiān)控重點地區(qū)

遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控模塊，利用在監(jiān)控現(xiàn)場或巡查車輛頂部安裝的3G攝像機(jī)，將現(xiàn)場圖像采集并實時傳輸?shù)街笓]中心，保證各級指揮中心實時對重點監(jiān)控區(qū)定位監(jiān)控。

2.5通過案件跟蹤審理模塊，規(guī)范案件立案查處流程，提高案件辦理效率

案件跟蹤審理模塊，采用工作流（Workflow）技術(shù)實現(xiàn)國土資源執(zhí)法監(jiān)察過程的管理，主要功能內(nèi)容包括：案例辦理、案件查看跟蹤、重大案件領(lǐng)導(dǎo)督辦、案件逾期提醒等。案件網(wǎng)上辦理，主要包括案件的產(chǎn)生、受理、立案、告知、聽證、下達(dá)處罰決定、送達(dá)、執(zhí)行到結(jié)案等過程。上級可以通過案件模塊對重大違法案件進(jìn)行督辦督查，及時知曉案件發(fā)生和辦理的狀況。系統(tǒng)通過設(shè)置各類案件的辦理時限，及時預(yù)警提示案件的辦理周期，督促案件辦理進(jìn)度，有效的提高案件辦理效率。

2.6通過衛(wèi)片執(zhí)法檢查模塊，輔助衛(wèi)片執(zhí)法工作，提高工作質(zhì)量

每年由國土資源部下發(fā)衛(wèi)片圖斑，由衛(wèi)片執(zhí)法檢查模塊進(jìn)行及時的處理，制定巡查任務(wù)指令，執(zhí)行衛(wèi)片巡查任務(wù)。系統(tǒng)通過“一張圖”核心數(shù)據(jù)以及違法案件查處數(shù)據(jù)，對衛(wèi)片圖斑進(jìn)行分析，快速核查衛(wèi)片的違法情況，對違法用地進(jìn)行早處理、早整改、早復(fù)耕。

2.7利用決策分析模塊，有效分析總結(jié)各地違法案件發(fā)生規(guī)律，為執(zhí)法工作決策提供依據(jù)

決策分析模塊，統(tǒng)計任意時間段內(nèi)，違法案件的宗數(shù)、面積，以及和往年同期的對比以及違法行為發(fā)生率、違法行為制止率、違法案件結(jié)案率等數(shù)據(jù)。提供熱點和網(wǎng)格分析功能，根據(jù)各級管轄范圍，及時生成各類日報、周報、月報、季報、年報。

2.8通過聯(lián)合執(zhí)法模塊，建立執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制

聯(lián)合執(zhí)法模塊通過對各級黨委、政府、相關(guān)部門及有關(guān)單位開放系統(tǒng)錄入界面或?qū)悠湟延械恼?wù)系統(tǒng)，從而達(dá)到國土資源執(zhí)法監(jiān)察公文、公告、案件情況快速流轉(zhuǎn)，讓政府相關(guān)職能部門第一時間獲得土地執(zhí)法聯(lián)合執(zhí)法公文和相關(guān)資料[5]；同時，還能夠接收來自各級政府機(jī)關(guān)的國土相關(guān)信息，及時獲知政府指示和意見，真正做到建立和完善土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任制，讓土地執(zhí)法從“一家管”過渡到“大家管”。

3 執(zhí)法監(jiān)察信息系統(tǒng)的關(guān)鍵技術(shù)與業(yè)務(wù)創(chuàng)新

3.1應(yīng)用集中部署與“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫分級調(diào)用

國土資源執(zhí)法監(jiān)察管理信息系統(tǒng)的核心需要國土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫支持[6]，“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫通過發(fā)布的符合OGC標(biāo)準(zhǔn)的WMS/WFS服務(wù)，向執(zhí)法系統(tǒng)提供圖形瀏覽、空間分析和空間查詢服務(wù)?！耙粡垐D”核心數(shù)據(jù)庫需要分級調(diào)用，如果本級國土部門存在“一張圖”數(shù)據(jù)庫則調(diào)用本級數(shù)據(jù)服務(wù)，如果沒有，則調(diào)用上級部門的數(shù)據(jù)服務(wù)。

執(zhí)法監(jiān)察應(yīng)用系統(tǒng)統(tǒng)一集中部署，執(zhí)法監(jiān)察的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)也統(tǒng)一集中管理，各地在日常執(zhí)法監(jiān)察工作中所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，通過專網(wǎng)集中存儲，分級備份。

3.2分散管理向“大集中”管理模式過渡

通過國土資源執(zhí)法監(jiān)察綜合管理信息系統(tǒng)建設(shè)，建立土地、礦產(chǎn)違法數(shù)據(jù)采集、更新、傳輸?shù)拈L效機(jī)制，建立統(tǒng)一集中的數(shù)據(jù)中心，采用“大集中”管理模式，下一級違法用地和巡查數(shù)據(jù)實時或定期通過網(wǎng)絡(luò)自動在統(tǒng)一數(shù)據(jù)中心節(jié)點增量備份，并將數(shù)據(jù)采集和管理使用分離，將全面掌握全域真實準(zhǔn)確的違法案件信息，保證有效實施最嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)察和監(jiān)管職能。

3.3“一家管”邁向“大家管”

早在2011年國家就提出要建立國土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制，要求各地積極探索創(chuàng)新，不斷完善共同責(zé)任機(jī)制體系、制度和運(yùn)行方式。國土資源執(zhí)法監(jiān)察綜合管理信息系統(tǒng)通過聯(lián)合執(zhí)法模塊，建立與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，信息共享、溝通協(xié)調(diào)、聯(lián)合查處，共同促進(jìn)國土資源執(zhí)法監(jiān)察的公開性和透明度，促進(jìn)依法依規(guī)用地與資源利用，讓國土資源執(zhí)法從“一家管”過渡到“大家管”。

4結(jié)束語

國土資源執(zhí)法監(jiān)察綜合管理信息系統(tǒng)針對目前國土資源日常執(zhí)法的困難和問題，綜合無線通信技術(shù)、GPS/GIS/RS技術(shù)、工作流技術(shù)、空間數(shù)據(jù)庫分析技術(shù)等，設(shè)計了動態(tài)巡查、信訪呼叫中心、案件跟蹤審理、預(yù)警指揮中心、決策分析、遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控和聯(lián)合執(zhí)法等功能模塊，切實解決了日常執(zhí)法中遇到的審批信息獲取不便捷、案件查處不及時、人員車輛難調(diào)度、巡查工作難監(jiān)管等問題，結(jié)合嚴(yán)格的執(zhí)法管理規(guī)定，能夠?qū)崿F(xiàn)“責(zé)任落實、關(guān)口前移、反應(yīng)迅速”的執(zhí)法監(jiān)察工作新要求。

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Construction for Law Enforcement Inspection System of Land and Resources

ZHANG Yun

（Information Center， Land and Resources Department of Zhejiang Province， 310007）

Abstract： Currently comprehensively gathering of high quality spatial data of land and resources has become the bottleneck in the law enforcement inspection of land and resources. The purpose of the law enforcement inspection system of land and resources is to establish a perfect gathering inspection information and usage spatial information platform， which could provide technical support for law enforcement inspection. This paper has discussed the problems concerning the function design of the system， and also proposed the key technology and business innovation.

Keywords： Land and Resources； Law Enforcement Inspection； Information System； “a Data Schema”