地方政府行政審批制度改革的法律依據(jù)問題分析

陳建科

摘要：對(duì)于中央設(shè)立地方實(shí)施的行政審批，地方政府是否有權(quán)進(jìn)行改革，一直存在爭議。新形勢下這部分行政審批的改革，由國務(wù)院對(duì)相應(yīng)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、國務(wù)院決定或者其他規(guī)范性文件進(jìn)行相應(yīng)的立、改、廢、釋或者法律授權(quán)，分別進(jìn)行取消、下放、上收、合并、調(diào)整或者保留；地方設(shè)立地方實(shí)施的行政審批的改革比照中央進(jìn)行；地方政府已經(jīng)完成的行政審批制度改革，涉及中央設(shè)立地方實(shí)施的行政審批，或者上級(jí)政府、人大常委會(huì)或者同級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立地方政府實(shí)施行政審批，應(yīng)當(dāng)比照今后國務(wù)院或者上級(jí)人民政府的行政審批改革進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，與中央和上級(jí)的改革保持一致；對(duì)于地方政府正在進(jìn)行的行政審批改革，涉及這部分行政審批的，應(yīng)當(dāng)形成評(píng)價(jià)報(bào)告，把實(shí)施情況和處理意見報(bào)告給國務(wù)院或者上級(jí)政府，供其參考。

關(guān)鍵詞：地方政府；行政審批；制度改革；法律依據(jù)

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-5381（2015）04-0074-04

中央設(shè)定地方實(shí)施的行政審批，占了地方政府行政審批中的很大一部分，對(duì)于這部分行政審批，地方政府是否能夠進(jìn)行改革，一直存在爭論。直到2015年2月9日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議上的講話中提出“今年將再取消和下放一批行政審批事項(xiàng)，全面清理中央設(shè)定地方實(shí)施的行政審批”后才為這場爭論畫上了句號(hào)，解決了地方政府行政審批制度改革的法律依據(jù)難題。

一、關(guān)于地方政府行政審批制度改革法律依據(jù)問題的爭論

地方政府實(shí)施的行政審批大致有三塊，一是由中央政府及其組成部門、全國人大常委會(huì)設(shè)定地方實(shí)施的行政審批，二是地方各級(jí)政府同級(jí)人大及其常委會(huì)設(shè)定的行政審批，三是地方各級(jí)政府及其組成部門設(shè)定的行政審批。地方政府困惑和爭論的主要問題是：對(duì)于中央設(shè)立地方實(shí)施的行政審批，地方政府有沒有權(quán)力取消和調(diào)整。部分省委書記、省長，市委書記、市長提出減少行政審批1/3、1/2、2/3，甚至有的地方還提出建設(shè)全國行政審批事項(xiàng)最少的地區(qū)。不少人認(rèn)為，即便是將中央設(shè)定地方實(shí)施的行政審批全部取消，也難以完成領(lǐng)導(dǎo)提出的任務(wù)。有地方政府部門或者工作人員以這部分行政審批是中央設(shè)立而地方無權(quán)進(jìn)行改革為由不主張進(jìn)行改革。當(dāng)然也有部分地區(qū)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，需要中央法律依據(jù)支持的，就提請(qǐng)國務(wù)院或全國人大常委會(huì)授權(quán)暫停或者廢止法律在地方實(shí)施。實(shí)踐中，部分地方政府對(duì)于不少中央設(shè)定地方實(shí)施的行政審批進(jìn)行了取消和調(diào)整。

關(guān)于中央設(shè)定地方實(shí)施的行政審批，筆者認(rèn)為，地方政府是有權(quán)進(jìn)行改革的。憲法和組織法規(guī)定，地方政府依法規(guī)定負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)行政工作，領(lǐng)導(dǎo)所屬部門和下級(jí)人民政府的工作，辦理上級(jí)國家機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)，地方人民政府對(duì)上級(jí)人民政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，地方縣級(jí)以上人民政府根據(jù)需要和精干的原則，可以設(shè)立必要的工作部門，必要的時(shí)候可以設(shè)立派出機(jī)關(guān)。據(jù)此不難推斷：地方政府可以對(duì)行政職權(quán)進(jìn)行上下左右的配置，或者叫授權(quán)。行政審批權(quán)也是一種行政職權(quán)，具體到行政審批制度的改革上來，地方政府就可以對(duì)行政審批進(jìn)行取消、下放、上收、合并、調(diào)整為其他監(jiān)管或者公共服務(wù)等方式的改革。但是這又與行政許可法相沖突，許可法規(guī)定，行政許可的修改、廢止必須要有行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)進(jìn)行，或者有關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政許可停止實(shí)施，必須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。這樣一來，一方面發(fā)展了行為法，另一方面也修改了行為法，這就產(chǎn)生了沖突。筆者認(rèn)為，組織法應(yīng)當(dāng)是可以用的，但是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持什么樣的原則，什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，采用何種程序，都要有一個(gè)嚴(yán)格的制度。這就涉及到地方政府行政審批權(quán)配置的原則、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序和權(quán)限爭議解決機(jī)制問題。雖然還需要認(rèn)真研究，但是這并不能構(gòu)成否認(rèn)地方有權(quán)對(duì)中央設(shè)定地方實(shí)施的行政審批進(jìn)行改革的正當(dāng)理由。

總之，關(guān)于地方政府是否有權(quán)對(duì)中央設(shè)立地方實(shí)施的行政審批進(jìn)行改革的問題，實(shí)踐中各地做法有所不同，有爭論，也有困惑。

二、頂層設(shè)計(jì)為地方行政審批制度改革爭議畫上休止符

2015年2月9日，國務(wù)院召開第三次廉政工作會(huì)議，學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上的重要講話精神，落實(shí)這次會(huì)議部署，總結(jié)2014年政府系統(tǒng)廉政建設(shè)和反腐工作，明確2015年的政府工作重點(diǎn)任務(wù)。在這次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理提出，“今年將再取消和下放一批行政審批事項(xiàng)，全面清理中央設(shè)定地方實(shí)施的行政審批”。[1]新一屆政府自上任以來，把行政審批制度改革作為先手旗和轉(zhuǎn)變職能的重要抓手，推進(jìn)政府簡政放權(quán)，取得了重大進(jìn)展，但是行政審批制度改革還沒有結(jié)束，行政審批事項(xiàng)還是很多，簡政放權(quán)不僅要看數(shù)量，更要看質(zhì)量，真正理順政府、市場和社會(huì)的關(guān)系。也就是說，今后行政審批還將大幅縮減，而且更加重視含金量高的行政審批事項(xiàng)的取消和調(diào)整。①①這里需要注意的是，在部分領(lǐng)域如公共安全類事項(xiàng)、稀缺或者戰(zhàn)略資源分配事項(xiàng)以及部分主體類事項(xiàng)，還是要保留行政審批事項(xiàng)，有些甚至還要加強(qiáng)，不是在所有領(lǐng)域都強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán)，一律要求取消、下放或者調(diào)整是不符合國家社會(huì)以及公眾安全，不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的，可能會(huì)帶來嚴(yán)重的后遺癥。

之前地方行政審批制度改革遍地開花，如火如荼，但是伴隨改革的法律依據(jù)爭論也很多。不少地方認(rèn)為繼續(xù)進(jìn)行審批制度改革的空間很小，要改革只能由中央進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一推進(jìn)。如今中央的態(tài)度已經(jīng)明確，那就是中央設(shè)定地方實(shí)施的行政審批制度改革由中央統(tǒng)一進(jìn)行。這就涉及到法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定、部門規(guī)章的立、改、廢、釋問題，當(dāng)然地方可以進(jìn)行審批制度改革，但是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照“誰有權(quán)設(shè)定，誰主導(dǎo)改革”、“改革依法而行”的原則進(jìn)行，對(duì)于中央設(shè)定地方實(shí)施的行政審批事項(xiàng)，地方今后一律無權(quán)改革，已經(jīng)完成的改革要與今后中央的改革保持一致，正在進(jìn)行的地方行政審批要進(jìn)行調(diào)整，對(duì)于中央設(shè)定地方實(shí)施的行政審批事項(xiàng)的改革可以向中央提出意見和建議，但是無權(quán)取消和調(diào)整。

三、新形勢下中央設(shè)定地方實(shí)施的行政審批改革法律依據(jù)

在新的行政審批制度改革中，中央進(jìn)行改革主要涉及到修改、廢止、制定行政法規(guī)和部門規(guī)章，提請(qǐng)全國人大常委會(huì)修改、廢止或者制定相關(guān)法律。②②2013年3月14日第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》授權(quán)國務(wù)院進(jìn)行行政審批制度改革。 行政審批，在現(xiàn)有的制度下包括行政許可及非許可類行政審批。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，法律、行政法規(guī)、國務(wù)院的決定都可以設(shè)定行政許可，部門規(guī)章或者國務(wù)院其他規(guī)范性文件可以設(shè)定非許可類行政審批事項(xiàng)。

取消行政許可事項(xiàng)，如果是國務(wù)院制定的行政法規(guī)或者國務(wù)院發(fā)布的決定，那么國務(wù)院自己可以廢除相關(guān)的行政法規(guī)或者決定，如果是涉及下放和調(diào)整行政許可，那么國務(wù)院要在進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，向全國人大常委會(huì)提出修改相關(guān)法律的請(qǐng)求，從法律上為國務(wù)院的行政審批制度改革提供支持。非許可類行政審批事項(xiàng)比較復(fù)雜，行政許可法制定實(shí)施以后，國務(wù)院根據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，把原來屬于政府內(nèi)部管理性質(zhì)的非許可類行政審批事項(xiàng)保留下來，并且明確隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這些非許可類行政審批還將繼續(xù)減少，后來確實(shí)減少了部分行政審批事項(xiàng)，但是國務(wù)院一些部門又先后以各種形式制定了不少非許可類行政審批事項(xiàng)，這里既包括屬于政府內(nèi)部管理事務(wù)的事項(xiàng)，也有以非許可類行政審批名義存在的面向公民、法人或者其他組織的行政許可類事項(xiàng)。李克強(qiáng)總理在2015年2月9日的國務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議上提出，2015年“非行政許可要全部取消”，以及在2015年3月5日的十二屆全國人大三次會(huì)議上的政府工作報(bào)告中，提出“全部取消非行政許可審批”。這項(xiàng)改革比較復(fù)雜，通過全面認(rèn)真梳理，根據(jù)隸屬關(guān)系、工作內(nèi)容、救濟(jì)途徑等，對(duì)于確屬政府內(nèi)部管理的事項(xiàng)，轉(zhuǎn)為政府內(nèi)部審批，以制定行政法規(guī)或者國務(wù)院決定的方式明確下來；對(duì)于那些以非許可類行政審批名義存在行政許可類事項(xiàng)，如果市場競爭能夠解決，市場主體能夠自律管理，通過事后監(jiān)管等其他方式能夠解決的，則廢除相關(guān)的規(guī)章或者其他國務(wù)院規(guī)范性文件予以取消；對(duì)于那些公共安全類、戰(zhàn)略資源或者稀缺資源安排類以及部分主體類事項(xiàng)，確需設(shè)定行政許可的，根據(jù)行政許可法以及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，制定行政法規(guī)、國務(wù)院決定，如果需要提請(qǐng)全國人大常委會(huì)制定法律的就提請(qǐng)全國人大常委會(huì)制定法律，新設(shè)行政許可。如果需要立即進(jìn)行行政審批改革，而修改、制定法律難以滿足改革需求時(shí)，可以提請(qǐng)全國人大常委會(huì)進(jìn)行授權(quán)暫?；蛘哒{(diào)整部分法律在部分地區(qū)的實(shí)施，或者進(jìn)行法律解釋，待以后條件成熟時(shí)再制定或者修改相關(guān)法律。

四、新形勢下地方設(shè)定地方實(shí)施的行政審批制度改革法律依據(jù)

地方設(shè)定地方實(shí)施的行政審批主要包括地方性法規(guī)設(shè)定的行政許可，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章設(shè)定的臨時(shí)性行政許可，地方政府及其部門以其他規(guī)范性文件的形式設(shè)定的“非許可類行政審批”，既有屬于政府內(nèi)部管理的事項(xiàng)，也有以非許可類行政審批存在的面向公民、法人或者其他組織的行政許可性質(zhì)的事項(xiàng)。

在新的形勢下，以地方政府為主體的改革要以法治方式按照“誰有權(quán)設(shè)定，誰主導(dǎo)改革”的原則進(jìn)行。過去，部分地方政府可能把中央設(shè)定地方實(shí)施的行政審批進(jìn)行取消、下放、合并或者進(jìn)行其他調(diào)整，或者對(duì)地方同級(jí)人大常委會(huì)設(shè)定的行政許可進(jìn)行改革，現(xiàn)在則不允許改革以這樣的方式進(jìn)行。中央這次明確統(tǒng)一對(duì)中央設(shè)定地方實(shí)施的行政審批進(jìn)行清理，并作相應(yīng)的改革，意義不僅在于中央層面，更重要的還在于不論是中央，還是省、市等行政審批制度改革都應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，重大改革要于法有據(jù)。所以對(duì)于需要取消的行政審批，如果是地方政府規(guī)章形式設(shè)定的臨時(shí)性許可，地方政府可以直接廢止該規(guī)章，如果是地方政府同級(jí)人大常委會(huì)或者上級(jí)人大常委會(huì)設(shè)定的行政許可，則應(yīng)提請(qǐng)人大常委會(huì)廢止相應(yīng)的地方性法規(guī)。如果是需要對(duì)行政審批進(jìn)行下放、合并、或者進(jìn)行其他調(diào)整，則應(yīng)由政府修改相應(yīng)的地方政府規(guī)章，或者提請(qǐng)人大常委會(huì)修改相應(yīng)的地方性法規(guī)。如果是地方政府以其他形式設(shè)定的非許可類行政審批，則應(yīng)根據(jù)性質(zhì)不同調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，或者取消面向公民、法人或者其他組織的事項(xiàng)；如果確需設(shè)定行政許可，則可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可，或者提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)、或者上級(jí)人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)或者法律，或者建議國務(wù)院以行政法規(guī)或者國務(wù)院決定的形式設(shè)定行政許可。

根據(jù)2015年3月修改后的規(guī)定，有權(quán)制定地方性法規(guī)的主體擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市、自治州、以及廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市和海南省三沙市。行政許可法規(guī)定，對(duì)于尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可，今后設(shè)區(qū)的市則可以自行設(shè)定或者由設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府提請(qǐng)制定行政法規(guī)，以推進(jìn)行政審批制度改革。但是要受到行政許可法和立法法的雙重限制，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)推進(jìn)行政審批改革，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的市場社會(huì)主體資格的行政許可，不得設(shè)定市場社會(huì)主體的設(shè)立登記及其前置許可，不得限制公平競爭。同時(shí)設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)只能限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，且須報(bào)經(jīng)省自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，不得與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸。

五、新形勢下關(guān)于已經(jīng)完成或正在進(jìn)行改革的地方行政審批的處理措施

既然中央已經(jīng)明確今后由中央統(tǒng)一清理中央設(shè)定地方實(shí)施的行政審批，并進(jìn)行相應(yīng)改革，那么接下來就會(huì)面臨一些問題。比如說如何處理已經(jīng)完成的或者正在進(jìn)行的地方行政審批制度改革，而這些改革又涉及到取消和調(diào)整中央設(shè)定地方實(shí)施的部分行政審批，或者上級(jí)政府、人大常委會(huì)或者同級(jí)人大常委會(huì)設(shè)定下級(jí)實(shí)施的部分行政審批。

對(duì)于已經(jīng)完成的地方行政審批改革，可能大部分改革已經(jīng)得到落實(shí)，中央設(shè)立地方實(shí)施的行政審批可能已經(jīng)被取消、上收、下放、合并或者調(diào)整為公共服務(wù)或者市場監(jiān)管。對(duì)于這種情況，首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這種改革處于一種違法的狀態(tài)，但是應(yīng)當(dāng)充分考慮到其歷史的局限性。新一屆政府施政以來，不斷的推行行政審批制度改革，同時(shí)鼓勵(lì)地方進(jìn)行積極探索。中央強(qiáng)調(diào)重大改革要于法有據(jù)，不允許有法治之外的改革試點(diǎn)、試驗(yàn)區(qū)，也是在過去的改革歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中摸索出來的規(guī)律。對(duì)于中央新提出的要求，不少人還沒有理解精神實(shí)質(zhì)，不知道如何操作。十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)也是在不斷的爭論、困惑以及探索中。要建設(shè)法治國家、法治政府，使各項(xiàng)重大改革都于法有據(jù)，可能還需要給地方政府一個(gè)適當(dāng)?shù)木彌_期。地方政府過去習(xí)慣于認(rèn)為改革就是要突破法律，改革進(jìn)行試點(diǎn)，設(shè)立試驗(yàn)區(qū)，通過法律進(jìn)行授權(quán)或者對(duì)相關(guān)的法律進(jìn)行立改廢的法治思維和法治方式推進(jìn)改革的氛圍還不夠強(qiáng)烈。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式處理問題，推進(jìn)改革的能力還有待提高。中央鼓勵(lì)甚至要求地方進(jìn)行行政審批制度改革，雖然地方?jīng)]有法律依據(jù)，但是仍然要推進(jìn)改革。如果對(duì)于中央設(shè)立地方實(shí)施的行政審批進(jìn)行取消、下放或者做其他調(diào)整，對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)或者其他規(guī)范性文件進(jìn)行立、改、廢或者提請(qǐng)全國人大常委會(huì)進(jìn)行立、改、廢，地方應(yīng)當(dāng)對(duì)已經(jīng)完成的行政審批改革與中央進(jìn)行對(duì)照，不一致的要進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。

對(duì)于正在進(jìn)行的地方行政審批制度改革，則相對(duì)容易處理。按照中央的要求和部署，涉及中央設(shè)立地方實(shí)施的行政審批的改革，地方政府無權(quán)進(jìn)行，即改革不得涉及中央設(shè)立地方實(shí)施的行政審批。根據(jù)行政許可法第二十條的規(guī)定①①《行政許可法》第二十條第二款規(guī)定：“行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)已經(jīng)設(shè)定行政許可的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將意見報(bào)告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)。” ，對(duì)于正在進(jìn)行的地方政府行政審批改革，可以把對(duì)中央設(shè)立地方實(shí)施的行政許可、非許可類行政審批的實(shí)施情況以及存廢修改意見上報(bào)給國務(wù)院，由國務(wù)院對(duì)相關(guān)的行政法規(guī)或者部門規(guī)章進(jìn)行統(tǒng)一清理，采取廢止、修改、授權(quán)、解釋或者制定新法來推動(dòng)改革，回應(yīng)地方政府行政審批改革的需求。

參考文獻(xiàn)：

[1]李克強(qiáng).在國務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-02-29（2）.

責(zé)任編輯：鄧衛(wèi)紅李祖杰