對(duì)完善反腐敗制度的思考

孫桂珍

腐敗是政治毒瘤，古今中外任何一個(gè)政黨或政權(quán)的垮臺(tái)都和腐敗有關(guān)，習(xí)近平總書記就曾告誡全黨：“大量事實(shí)告訴我們，腐敗問(wèn)題越演越烈，最終必然會(huì)亡黨亡國(guó)！”黨的十八大以來(lái)，我們黨在對(duì)黨員干部進(jìn)行廉政教育的同時(shí)，始終注重反腐敗制度建設(shè)，在懲治腐敗、加強(qiáng)反腐制度建設(shè)方面取得了巨大成效。當(dāng)前要鞏固反腐成果，防止腐敗反彈，需要進(jìn)一步落實(shí)習(xí)近平總書記的指示要求：“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！?/p>

深入推進(jìn)反腐倡廉需要利劍高懸、警鐘長(zhǎng)鳴，加大對(duì)腐敗分子的懲處力度。腐敗者腐敗的目的是想從這種行為中得到好處，同時(shí)也要避免付出代價(jià)。某些腐敗分子之所以有恃無(wú)恐，也是建立在“伸手未必被捉”的僥幸心理之上的。只有堅(jiān)決懲治腐敗，使腐敗分子在受到黨紀(jì)政紀(jì)處分或法律制裁的同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)上得不償失甚至傾家蕩產(chǎn)，才能極大地提升腐敗犯罪的成本和風(fēng)險(xiǎn)。因此，完善懲戒機(jī)制，就是要使有腐敗動(dòng)機(jī)的人明白：腐敗的預(yù)期代價(jià)將會(huì)大于腐敗的預(yù)期收益，這樣，他才會(huì)約束自己的行為，避免走向腐敗。所以，一個(gè)有效的懲戒機(jī)制是懲罰的力度大而且腐敗被查處的可能性高的機(jī)制。

1懲治力度大。懲治指向事后的腐敗行為，有效率的懲治可以起到明顯的震懾效應(yīng)，從而對(duì)腐敗動(dòng)機(jī)發(fā)生作用——使之不敢腐敗。如果懲治力度夠大，就會(huì)讓手握權(quán)力的人因?yàn)楹ε赂瘮〉拇鷥r(jià)太高而不敢腐敗。世界上一些國(guó)家和地區(qū)的做法很值得我們借鑒。比如新加坡的反腐口號(hào)是“讓腐敗者在政治上身敗名裂，讓腐敗者在經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)”。高昂的腐敗成本讓每個(gè)公務(wù)員都不敢以身試法，并且新加坡對(duì)賄賂不作最低金額的限制，任何程度的腐敗都難逃法網(wǎng)，嚴(yán)格的懲罰制度保證了新加坡公務(wù)員的廉潔，這啟示我們要完善對(duì)腐敗行為的嚴(yán)懲制度，對(duì)貪污受賄、以權(quán)謀私等行為予以立法嚴(yán)懲。黨的十八大以來(lái)，黨中央對(duì)腐敗分子采取零容忍的態(tài)度，做到發(fā)現(xiàn)一起、懲處一起，治病樹，拔爛根，強(qiáng)化“不敢腐”的氛圍。黨的十八屆四中全會(huì)又進(jìn)一步要求：“嚴(yán)格落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，對(duì)任何腐敗行為和腐敗分子，必須依紀(jì)依法予以堅(jiān)決懲處，決不手軟。”同時(shí)還規(guī)定“把賄賂犯罪對(duì)象由財(cái)物擴(kuò)大為財(cái)物和其他財(cái)產(chǎn)性利益?！逼渌?cái)產(chǎn)性利益是指財(cái)物以外的有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的利益，比如公司干股、掛名工資、旅游費(fèi)用、提供房屋裝修等，這表明任何違規(guī)違紀(jì)行為，一經(jīng)查實(shí)都逃脫不了處分。

2查處概率高。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“制定實(shí)施切實(shí)可行的責(zé)任追究制度?！秉h的十八屆四中全會(huì)又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制?！币罁?jù)這些制度規(guī)定我們加大了對(duì)權(quán)力的責(zé)任追究力度，我們看到，“退休等于平安著陸”的現(xiàn)象屢次被打破。此前的慣例，官員只要退休，就相當(dāng)于“平安著陸”。但是，自黨的十八大以來(lái)，被調(diào)查的省部級(jí)高官中有7人已經(jīng)退休。同樣國(guó)外也不再是貪官的避風(fēng)港了，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“不能讓國(guó)外成為一些腐敗分子的避罪天堂，腐敗分子即使逃到天涯海角，也要把他們追回來(lái)繩之以法。”公安部自2014年7月22日開展“獵狐2014”專項(xiàng)行動(dòng)以來(lái)，截至2014年12月5日，已從60余個(gè)國(guó)家和地區(qū)緝捕勸返在逃經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人428名。在北京閉幕的APEC會(huì)議上又通過(guò)了《北京反腐敗宣言》，這意味著整個(gè)亞太地區(qū)將會(huì)攜手反腐，開展追逃追贓合作。在越來(lái)越大的壓力下，一些外逃貪官不得不選擇回國(guó)投案自首。另外，為了更有效地直接查辦大案要案，2014年11月初新成立的反貪總局，將1995年就設(shè)立的反貪總局、瀆職侵權(quán)檢察廳和職務(wù)犯罪預(yù)防廳“橫向整合”為一個(gè)部門，局長(zhǎng)配備由正廳級(jí)升格為副部級(jí)。以上制度對(duì)腐敗分子而言，意味著既沒(méi)有安全期，也沒(méi)有安全地帶了。總之，只有健全懲治查處制度，保持對(duì)腐敗分子的高壓態(tài)勢(shì)，才能在黨員干部的思想上筑起一道不敢腐的紅色警戒線。

孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止。因此，預(yù)防腐敗就需要設(shè)置嚴(yán)密的制約機(jī)制。

1科學(xué)配置權(quán)力?？茖W(xué)配置權(quán)力就要改變權(quán)力過(guò)于集中的狀況，將權(quán)力進(jìn)行必要的合理的分解。黨的十八屆四中全會(huì)提出要“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)?！币簿褪钦f(shuō)一個(gè)部門或一個(gè)人的權(quán)力不能過(guò)大，比如發(fā)改委煤炭司的權(quán)力，就應(yīng)該把宏觀政策制定權(quán)與項(xiàng)目審批權(quán)分開，這樣就能減少腐敗的誘因。

2合理制約權(quán)力。黨的十八屆三中全會(huì)提出要完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。這就需要對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力在分解的基礎(chǔ)上進(jìn)行制約，比如湖南、廣東等地從2010年開始實(shí)行一把手不再直管人財(cái)物，減少了其對(duì)具體事務(wù)的插手干預(yù)。但是為什么仍然有不少一把手在這方面出問(wèn)題呢？因?yàn)橐话咽诌€有其他權(quán)力，例如人事建議權(quán)或提名權(quán)。在一把手的領(lǐng)導(dǎo)下，副職領(lǐng)導(dǎo)不敢對(duì)著干，一把手還是可以違規(guī)插手人財(cái)物。所以，單單實(shí)行一把手不直管人財(cái)物還不夠，還應(yīng)同時(shí)降低一把手對(duì)副職晉升時(shí)的影響權(quán)重。這樣減少一把手的直接權(quán)力，使其管宏觀，負(fù)責(zé)監(jiān)督副職，從而預(yù)防腐敗;副職有直接權(quán)力但被一把手盯牢無(wú)法腐敗，至此形成班子成員內(nèi)部相互制約和協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行閉環(huán)系統(tǒng)。

監(jiān)督是指對(duì)行為過(guò)程進(jìn)行監(jiān)視和督促，及時(shí)發(fā)現(xiàn)消極、不良行為，并督促及時(shí)糾正。為了完善監(jiān)督機(jī)制，黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。當(dāng)前監(jiān)督改革還要把握好以下問(wèn)題：

1增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。獨(dú)立性是確保反腐機(jī)構(gòu)免受干預(yù)、保證有關(guān)人員秉公積極辦案的條件，也是反腐工作取得成敗的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“完善反腐敗體制機(jī)制，增強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督效果，保證各級(jí)紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性?！痹瓉?lái)各級(jí)紀(jì)委主要接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，地方紀(jì)委在獲得腐敗線索后，或者準(zhǔn)備查辦重大腐敗案件前，都必須向同級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，在得到其同意后才能進(jìn)行查處。這樣就給地方黨委“壓案不報(bào)”和“瞞案不查”提供了可能和機(jī)會(huì)。另外，紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)委干部的晉升、考核原來(lái)也由同級(jí)黨委決定，紀(jì)委干部就很難放開手腳開展工作?，F(xiàn)在黨中央逐步強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。黨的十八屆三中全會(huì)規(guī)定，“查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主?！边@兩項(xiàng)改革措施在一定程度上加強(qiáng)了紀(jì)委的獨(dú)立性，使紀(jì)委的監(jiān)督更加有力和有效。不過(guò)在現(xiàn)行體制下，紀(jì)委在人、財(cái)、物三方面仍然受制于同級(jí)黨委，應(yīng)逐步交由上級(jí)紀(jì)委按照規(guī)定統(tǒng)籌安排，使其完全獨(dú)立出來(lái)。

2加強(qiáng)預(yù)防性監(jiān)督。意大利法學(xué)家貝肯尼亞有句名言：“預(yù)防犯罪比懲治更高明，所有腐敗犯罪的人，他在腐敗的時(shí)候首先想到的是自己會(huì)不會(huì)被發(fā)現(xiàn)，而不是會(huì)不會(huì)被懲處?！被陬A(yù)防為本的思路，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)對(duì)于肅貪反腐的作用，正越來(lái)越受到各國(guó)的重視。我國(guó)也邁出了可喜的一步。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度試點(diǎn)”。這無(wú)疑是一個(gè)重要的開端，但“有關(guān)事項(xiàng)”的提法比較概括，還需要進(jìn)一步對(duì)“有關(guān)事項(xiàng)”的主要內(nèi)容作出明確規(guī)定。

目前完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)增加幾個(gè)環(huán)節(jié)。一是增加審核環(huán)節(jié)，干部填了申報(bào)表以后，由紀(jì)檢單位、本單位的財(cái)務(wù)部門、銀行以及群眾代表等組成一個(gè)審核組，對(duì)干部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)表進(jìn)行嚴(yán)格審核。二是要增加公示環(huán)節(jié)。要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公示，以便于群眾和社會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。三是要增加懲治環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)有瞞報(bào)、謊報(bào)的，要視情節(jié)依法嚴(yán)肅處理。這一點(diǎn)，可借鑒國(guó)外財(cái)產(chǎn)申報(bào)當(dāng)中的瞞報(bào)罪。但關(guān)鍵是如何知道干部瞞報(bào)呢？這就要完善不動(dòng)產(chǎn)登記制、境外或居住地外財(cái)產(chǎn)核實(shí)制等，2014年7月30日國(guó)務(wù)院正式就《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》向社會(huì)公開征求意見(jiàn)，一旦不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度確立，對(duì)于打擊腐敗將具有劃時(shí)代的意義。同時(shí)還要有健全的銀行支付和監(jiān)管體系。不妨以法國(guó)為鑒。法國(guó)每個(gè)上班的人在銀行開戶是帶有強(qiáng)制性的，人人自動(dòng)擁有信用卡。如果有人往自己賬戶存現(xiàn)金超過(guò)一定數(shù)額，銀行必定約見(jiàn)本人，要求說(shuō)明資金來(lái)源。如果有人長(zhǎng)期不消費(fèi)，會(huì)被銀行舉報(bào)到稅務(wù)機(jī)關(guān)。如果無(wú)法說(shuō)清情況，則將面臨法律的制裁。就是日常消費(fèi)，都有規(guī)定超過(guò)一定限額，不得使用現(xiàn)金，而且超過(guò)一萬(wàn)歐元的現(xiàn)金存也好取也好，都必須在銀行轉(zhuǎn)賬，需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批，并要說(shuō)明去向。所以，只有健全相應(yīng)的配套制度體系，才能保證財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度發(fā)揮出肅貪反腐的作用。

注：本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新形勢(shì)下加強(qiáng)黨的先進(jìn)性純潔性建設(shè)研究”（13BDJ031）的階段性成果

作者單位：武警指揮學(xué)院

責(zé)任編輯：雙艷珍