農(nóng)民土地承包權(quán)：農(nóng)民社會(huì)保障長(zhǎng)效機(jī)制的核心

呂化周

內(nèi)容提要：為農(nóng)民社會(huì)保障提供充足、穩(wěn)定的資金來(lái)源是構(gòu)建農(nóng)民社會(huì)保障長(zhǎng)效機(jī)制的唯一有效途徑。深化土地制度改革，須遵循延續(xù)土地保障功能原則、“誰(shuí)受益誰(shuí)保障”原則、土地流轉(zhuǎn)后收益水平不降低原則、強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民土地收益權(quán)原則等四大原則。圍繞農(nóng)民土地承包權(quán)構(gòu)建農(nóng)民社會(huì)保障長(zhǎng)效機(jī)制，不僅要理清思路，準(zhǔn)確把握“土地流轉(zhuǎn)”的實(shí)質(zhì)，而且還要強(qiáng)化農(nóng)民土地長(zhǎng)期收益權(quán)以及土地資本增值歸屬權(quán)，同時(shí)，調(diào)整建立健全有關(guān)法律制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，為構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民社會(huì)保障長(zhǎng)效機(jī)制提供制度保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民社會(huì)保障；長(zhǎng)效機(jī)制；核心；農(nóng)民土地承包權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-4161（2015）04-0169-04

一、引言

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的推進(jìn)遇到了前所未有的阻力。農(nóng)民社會(huì)保障的“廣覆蓋、低保障”通過(guò)努力將會(huì)得到基本實(shí)現(xiàn)或者說(shuō)可以獲得暫時(shí)的實(shí)現(xiàn)。但如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民社會(huì)保障水平長(zhǎng)期不斷增長(zhǎng)，構(gòu)建農(nóng)民社會(huì)保障的長(zhǎng)效機(jī)制，已經(jīng)成為下一階段解決農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的新焦點(diǎn)或者新問(wèn)題。

在中國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)新的一輪土地制度改革、推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，存在一些不同于歷史上任何國(guó)家、也不同于目前世界上其他國(guó)家的特殊問(wèn)題。作為有13億人口的國(guó)家，中國(guó)必須保障糧食的自給自足，不可能依賴(lài)國(guó)際市場(chǎng)來(lái)保障中國(guó)的糧食安全，中國(guó)設(shè)立了18億畝耕地的紅線，這些土地在流轉(zhuǎn)后也要保障其農(nóng)業(yè)用途；中國(guó)的土地是集體所有，農(nóng)民擁有的是“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，土地流轉(zhuǎn)的僅是有限的權(quán)利，這種有限的權(quán)利對(duì)土地的利用可能會(huì)帶來(lái)一定的影響；作為一個(gè)新興國(guó)家，中國(guó)在幾十年的時(shí)間里走完了發(fā)達(dá)國(guó)家需要幾百年才走完的道路，也就是說(shuō)，中國(guó)土地制度的變遷更加劇烈，不可能有發(fā)達(dá)國(guó)家漫長(zhǎng)的、相對(duì)自然的歷史進(jìn)程；作為社會(huì)主義國(guó)家，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的解決是走共同富裕道路的必然要求，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容之一。在中國(guó)，農(nóng)民占人口的大多數(shù)，只有包括農(nóng)民在內(nèi)所有人富裕了，才叫富裕。

所以，如何在當(dāng)前我國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)土地制度改革的進(jìn)程中，建立有效的可行的土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民社會(huì)保障體系和制度，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，系統(tǒng)地解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)以后面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，更需要新思維、需要?jiǎng)?chuàng)新。

二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障的現(xiàn)狀與問(wèn)題

就目前來(lái)看，我國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障的現(xiàn)狀和問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面。

（一）農(nóng)民社會(huì)保障資金投入不足，籌措困難

農(nóng)民占我國(guó)人口比例的大多數(shù)，規(guī)模巨大。在實(shí)現(xiàn)“廣覆蓋”的前提下，每提高一定的保障水平就需要大量的資金投入。全國(guó)社會(huì)保障資金累計(jì)缺口巨大。在農(nóng)民社會(huì)保障面臨的諸多問(wèn)題中，資金短缺、籌措困難是最大也是最難解決的問(wèn)題。

由于資金的匱乏和短缺，使得農(nóng)村最低生活保障制度只能按照最低標(biāo)準(zhǔn)提供，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村最低生活保障制度難以完全貫徹落實(shí)。由于農(nóng)村家庭子女逐漸減少，老年人的比例逐漸增大，那種單一依靠土地分散種植收益或失地農(nóng)民一次性補(bǔ)償金養(yǎng)老已經(jīng)成為困難的事情。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行有一定的難度。

農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府支持，農(nóng)民群眾與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織共同籌資，在醫(yī)療上實(shí)行互助互濟(jì)的一種有醫(yī)療保險(xiǎn)性質(zhì)的農(nóng)村健康保險(xiǎn)制度。從2006年起，中央和地方財(cái)政就不斷增加財(cái)政投入，加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為重點(diǎn)的農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療救助體系。但是農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生狀況并沒(méi)有多大的改善，特別是農(nóng)村新型合作醫(yī)療仍然問(wèn)題很多。除了觀念未徹底轉(zhuǎn)變、經(jīng)驗(yàn)不足、管理操作水平有限以外，資金短缺、籌措困難依然是制約農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度推廣與發(fā)展的主要瓶頸。

（二）許多農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障所需資金負(fù)擔(dān)不起

國(guó)家財(cái)政支付有限、資金投入不足，地方政府支付能力過(guò)弱，多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，尤其是相當(dāng)一部分農(nóng)民、特別是老年農(nóng)民的生活仍比較困難，個(gè)人負(fù)擔(dān)部分的社保資金根本無(wú)法支付。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中華人民共和國(guó)2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2014年全國(guó)居民人均可支配收入20167元，按常住地分城鎮(zhèn)居民人均可支配收入28844元，而農(nóng)村居民人均可支配收入僅為10489元，不足城鎮(zhèn)居民的1/2。全年農(nóng)村居民人均純收入不足1萬(wàn)元，僅為9892元。按照人均純收入2300元（2010年不變價(jià)）的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，我國(guó)2014年農(nóng)村貧困人口仍有7017萬(wàn)人。

（三）與城市相比農(nóng)民社會(huì)保障水平低

從社會(huì)保障的支出來(lái)看，占全國(guó)總?cè)丝诘?5%左右的農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)支出僅占全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)總支出的13%，大部分農(nóng)民的社會(huì)保障不僅處于較低水平甚至處于空白狀態(tài)。無(wú)論在醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)還是在最低生活保障方面，農(nóng)民社會(huì)保障水平與城鎮(zhèn)居民相比，普遍處于較低水平，對(duì)農(nóng)民生活保障能力極其有限。

（四）社會(huì)保障城鄉(xiāng)、地區(qū)處于分割狀態(tài)

由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“二元結(jié)構(gòu)”特征以及各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，使得我國(guó)社會(huì)保障制度、政策和體系，從一開(kāi)始就處于城鄉(xiāng)、地區(qū)完全分割狀態(tài)，至今尚未實(shí)現(xiàn)全國(guó)城鄉(xiāng)、地區(qū)的有效對(duì)接。城鄉(xiāng)、地區(qū)分割的社會(huì)保障狀態(tài)，極大地限制和約束了城鄉(xiāng)、各地之間勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，使各地鄉(xiāng)村勞動(dòng)力被死死地捆綁在農(nóng)村土地上，農(nóng)民工進(jìn)城并融入城鎮(zhèn)生活更加困難。

（五）各級(jí)地方政府推動(dòng)社會(huì)保障壓力大、積極性不高

首先，是中央財(cái)政在社會(huì)保障方面的支出力度不夠。雖然每年中央財(cái)政安排社會(huì)保障支出也在不斷地增加，但是與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需要及人民群眾的要求相比，顯然增加力度是不夠的。其次，在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制下，許多社會(huì)保障收費(fèi)包干到縣，因此，縣級(jí)財(cái)政支付能力的強(qiáng)弱直接影響了農(nóng)村社會(huì)保障工作的落實(shí)。尤其是對(duì)于大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的縣，財(cái)政基本是“吃飯財(cái)政”，推動(dòng)社會(huì)保障的壓力大、積極性不高。如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的成都溫江在農(nóng)民“雙放棄”（自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)）后將農(nóng)民集中安排在城區(qū)居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇。這種模式不同于以往的一次性支付土地出讓金，而是長(zhǎng)期保障農(nóng)民的養(yǎng)老等權(quán)益，一定程度上避免了農(nóng)民失去土地的后顧之憂，但存在著農(nóng)民有可能長(zhǎng)期處于保障水平較低狀態(tài)的隱患，且政府的負(fù)擔(dān)也非常沉重。據(jù)重慶市統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，重慶雙放棄換社保政策實(shí)施下來(lái)，政府先期投在每位“雙放棄”農(nóng)民身上的資金多達(dá)12萬(wàn)元，加上后期投入政府難以為繼。

（六）在沒(méi)有充分社會(huì)保障的前提下，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性不高

城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)、土地集約經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)合作化道路的設(shè)計(jì)和推動(dòng)，都遇到了來(lái)自農(nóng)民的阻力。在這些進(jìn)程中，失去土地的農(nóng)民所得到的補(bǔ)償和安置，大多數(shù)都不及既有土地給他們帶來(lái)的收入。再加上土地貢獻(xiàn)的穩(wěn)定性、確定性，使得擁有土地的農(nóng)民更感到土地承包收入的可靠性和安全性。尤其是許多政府的“土地財(cái)政”政策，不顧農(nóng)民利益通過(guò)掠奪農(nóng)民土地承包權(quán)增加地方財(cái)政收入的做法，更讓農(nóng)民失望和反感。失去土地承包權(quán)存在許多后顧之憂的農(nóng)民當(dāng)然不愿意放棄土地承包權(quán)，土地流轉(zhuǎn)的積極性也不可能高。

（七）農(nóng)村社會(huì)保障配套法規(guī)不健全

在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)有關(guān)社會(huì)保障的配套法律、法規(guī)一直欠缺或不健全，社會(huì)保障工作尤其是農(nóng)村社會(huì)保障工作實(shí)施起來(lái)具有相當(dāng)大的不穩(wěn)定性，使得原本就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保。農(nóng)村社會(huì)保障制度未能廣泛建立，正是缺乏法律保障的結(jié)果。這一欠缺，使農(nóng)村社會(huì)保障工作無(wú)法可依，致使社會(huì)保障資金管理缺乏約束，特別是關(guān)于社會(huì)保障基金的保值增值問(wèn)題存在很大的問(wèn)題。農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民權(quán)益得不到長(zhǎng)期有效保障。

正是基于以上諸多現(xiàn)狀和原因，解決農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題迫在眉睫。而解決農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題，更需要尋找解決問(wèn)題的突破口或關(guān)鍵點(diǎn)。這個(gè)突破口或關(guān)鍵點(diǎn)就是深化農(nóng)村土地制度改革，通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)民土地承包權(quán)，構(gòu)建農(nóng)民社會(huì)保障的長(zhǎng)效機(jī)制。

三、強(qiáng)化土地承包權(quán)。構(gòu)建農(nóng)民社會(huì)保障長(zhǎng)效機(jī)制的基本原則

當(dāng)前土地制度改革處于初步嘗試階段。從目前一些地方的做法來(lái)看，還無(wú)法真正徹底解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。失去土地的農(nóng)民權(quán)益受到很大侵害、一次性補(bǔ)償使得生活長(zhǎng)期來(lái)源被切斷、生活得不到有效保障。從當(dāng)前各地土地制度改革的嘗試中可以看到，土地流轉(zhuǎn)基本上是剝奪了農(nóng)民的土地承包權(quán)、使用權(quán)和流轉(zhuǎn)后的收益權(quán)以及土地增值的所有權(quán)。所以，在深化土地制度改革的同時(shí)，必須充分考慮保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益、考慮失地農(nóng)民長(zhǎng)期生活保障及其增長(zhǎng)、考慮農(nóng)民社會(huì)保障長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建。

（一）延續(xù)土地保障功能原則

土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，是農(nóng)民的命根子、生活的基本保障。改革開(kāi)放初期的第一輪土地制度改革，使廣大農(nóng)民擁有了集體土地的承包權(quán)，初步解決了農(nóng)民的溫飽問(wèn)題。但要讓農(nóng)民過(guò)上富裕的生活，必須推動(dòng)以土地集約化經(jīng)營(yíng)為核心的第二輪土地制度改革。而大多數(shù)農(nóng)民不可能在一次性補(bǔ)償條件下，把自己的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)出去，無(wú)論土地是國(guó)家所有還是集體所有。更何況一次性補(bǔ)償大多數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)民預(yù)期。所以，必須保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、延續(xù)土地的保障功能。

（二）土地流轉(zhuǎn)后“誰(shuí)受益誰(shuí)保障”的原則

目前，土地流轉(zhuǎn)的受益者主要是土地受讓者和各級(jí)地方政府。農(nóng)民只是土地流轉(zhuǎn)的受害者。土地受讓者把土地?fù)?jù)為己有、挪作他用，獲取更高的收益；各地政府從土地流轉(zhuǎn)中獲取差價(jià)收益，這部分收益歸人財(cái)政又挪作他用，極少真正用在農(nóng)民身上。既然土地的受讓方、和作為中間人的政府是土地流轉(zhuǎn)的主要受益者，那么失地農(nóng)民的生活也一定要由受讓者和政府來(lái)保證，遵循“誰(shuí)受益誰(shuí)保障”的原則。

（三）流轉(zhuǎn)后來(lái)自于土地的保障水平不低于流轉(zhuǎn)前土地收益水平的原則

延續(xù)土地保障功能是基于農(nóng)民社會(huì)保障長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建在土地制度改革中應(yīng)遵循的重要原則。但流轉(zhuǎn)后的來(lái)自于土地的保障水平不能低于土地流轉(zhuǎn)前土地的收益水平，并且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，這種來(lái)自于土地的保障水平還要保證不斷增加，否則農(nóng)民是不答應(yīng)的，也是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展追求效率原則相違背的、是不允許的。

（四）強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民土地收益權(quán)原則

在新一輪土地制度改革中，為了構(gòu)建農(nóng)民社會(huì)保障的長(zhǎng)效機(jī)制，農(nóng)民土地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但不能失去承包權(quán)、收益權(quán)和土地資本增值的所有權(quán)。強(qiáng)化農(nóng)民土地承包權(quán)就是要強(qiáng)化農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的收益權(quán)、土地資本增值的所有權(quán)。讓農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，并不斷實(shí)現(xiàn)這些保障水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的同步增長(zhǎng)。

四、以農(nóng)民土地承包權(quán)為核心，構(gòu)建農(nóng)民社會(huì)保障的長(zhǎng)效機(jī)制

構(gòu)建農(nóng)民社會(huì)保障的長(zhǎng)效機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。需要包括國(guó)家、各級(jí)政府、農(nóng)民及社會(huì)各界共同努力參與才可能實(shí)現(xiàn)。尤其是一些傳統(tǒng)觀念、傳統(tǒng)做法需要?jiǎng)?chuàng)新、需要突破，如土地所有權(quán)權(quán)屬結(jié)構(gòu)、土地流轉(zhuǎn)的屬性及其實(shí)質(zhì)、土地資本化問(wèn)題等。

（一）理清思路、準(zhǔn)確把握“土地流轉(zhuǎn)”的實(shí)質(zhì)

土地與其他物一樣，應(yīng)該具備所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)利屬性。作為資本投資、入股、出租等同樣具有增值或貶值的屬性。雖然我國(guó)農(nóng)村土地界定為集體所有，但這種集體所有權(quán)是通過(guò)事實(shí)上的農(nóng)民個(gè)人土地承包權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村集體組織無(wú)權(quán)隨意剝奪農(nóng)民土地承包權(quán)。農(nóng)民土地承包權(quán)所表現(xiàn)出來(lái)的權(quán)利屬性幾乎與土地所有權(quán)的屬性等同。所以，擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民就應(yīng)該被視為是土地的事實(shí)所有者，農(nóng)民個(gè)人應(yīng)該享有作為所有者的全部權(quán)利。

當(dāng)前，在新一輪土地制度改革中，最熱的詞匯莫過(guò)于“土地流轉(zhuǎn)”。通過(guò)“土地流轉(zhuǎn)”實(shí)現(xiàn)土地的進(jìn)一步集中，從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化、規(guī)?；a(chǎn)?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)”成了新一輪土地制度改革的核心內(nèi)容。但這一輪土地制度改革“雷聲大、雨點(diǎn)小”，繼續(xù)推動(dòng)遇到了來(lái)自改革主體參與者農(nóng)民的阻力甚至強(qiáng)烈反對(duì)。其中一個(gè)最重要的原因就在于我們沒(méi)有定義好“土地流轉(zhuǎn)”一詞的概念或含義。時(shí)至今日，也很少有人注意到這一點(diǎn)。事實(shí)上，“土地流轉(zhuǎn)”一詞的說(shuō)法過(guò)于模糊和籠統(tǒng)，我們用過(guò)于模糊和籠統(tǒng)的說(shuō)法掩蓋了土地的權(quán)利屬性、淹沒(méi)了農(nóng)地的事實(shí)所有者農(nóng)民的權(quán)益。相反，政府和土地受讓者在這一模糊或籠統(tǒng)概念的前提下都是土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際受益者，當(dāng)然也更愿意也容易誤導(dǎo)人們把“土地流轉(zhuǎn)”一詞的含義理解為：土地流轉(zhuǎn)后，給予農(nóng)民安置或一次性補(bǔ)償，土地就與農(nóng)民無(wú)關(guān)了。

事實(shí)上，這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的、不科學(xué)的，對(duì)事實(shí)上的土地所有者農(nóng)民而言，是顯失公平的。這種認(rèn)識(shí)使“土地流轉(zhuǎn)”在實(shí)際操作中等同于土地買(mǎi)賣(mài)，而這種土地買(mǎi)賣(mài)又是在極不公平的條件下或者說(shuō)是在扭曲的價(jià)格條件下進(jìn)行的。帶來(lái)了許多不良后果、引發(fā)了不少社會(huì)矛盾。首先，各地政府儼然以土地所有者的身份自居，不顧農(nóng)民反對(duì)，或者不與農(nóng)民協(xié)商，隨意轉(zhuǎn)讓擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民土地。人為制造了政府、土地受讓者與農(nóng)民之間的矛盾，政府威信受損、社會(huì)不穩(wěn)定因素增加。其次，政府拿走了土地一次性出讓收益的大部分。在大多數(shù)土地出讓中，政府以所有者身份拿走了土地一次性出讓本該屬于農(nóng)民的大部分收益。問(wèn)題是這部分收益又很少用在農(nóng)民身上。再次，剝奪了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后續(xù)收益權(quán)和土地資本的增值所有權(quán)。

基于以上思考，為了構(gòu)建農(nóng)民社會(huì)保障的長(zhǎng)效機(jī)制，必須區(qū)分“土地流轉(zhuǎn)”的內(nèi)在含義。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)包括土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。當(dāng)前絕大多數(shù)農(nóng)民所承包土地應(yīng)界定為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后失去的是土地使用權(quán)，而以土地承包權(quán)形式出現(xiàn)的土地事實(shí)所有權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)仍然歸屬農(nóng)民。

（二）構(gòu)建和強(qiáng)化農(nóng)民土地長(zhǎng)期收益權(quán)及土地資本增值歸屬權(quán)

構(gòu)建和強(qiáng)化農(nóng)民土地收益權(quán)必須正確處理好土地制度改革中政府、土地受讓者、農(nóng)民三者利益關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，政府、土地受讓者和農(nóng)民這三者之間的關(guān)系，成了剝奪農(nóng)民土地權(quán)利、傷害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性、阻礙第二輪土地制度改革的“魔鬼三角”?！澳Ч砣恰钡慕忸}思路應(yīng)該是政府放棄作為利益者參與的身份，把土地處置權(quán)、收益權(quán)歸還農(nóng)民，使農(nóng)民與土地受讓者成為真正的土地市場(chǎng)的交易主體。另外，構(gòu)建和強(qiáng)化農(nóng)民土地長(zhǎng)期收益權(quán)還必須使土地資本化。土地資本化就是土地像其他生產(chǎn)資料、貨幣、勞動(dòng)力一樣可以作為資本進(jìn)行投資。土地不僅在企業(yè)主手里可以成為資本，進(jìn)行資本投資和運(yùn)作，而且在農(nóng)民手里也是資本，農(nóng)民也可以拿自己的土地作為資本投資入股。

結(jié)合目前農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的核心即資金短缺、籌措困難而且缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定性，必須構(gòu)建和強(qiáng)化農(nóng)民土地長(zhǎng)期收益權(quán)以及土地資本增值歸屬權(quán)。

結(jié)合土地改革中土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，其基本思路主要有以下三個(gè)模式：一是鼓勵(lì)有條件的地方，在不改變土地用途的條件下，以土地入股的形式成立新型農(nóng)業(yè)合作企業(yè)組織，便于開(kāi)展土地集約化經(jīng)營(yíng)，提升收益水平；這種新型農(nóng)業(yè)合作企業(yè)組織，以土地、資金、技術(shù)等作為投資入股的基礎(chǔ)，通過(guò)契約的方式規(guī)定各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地的集中連片開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)。二是引進(jìn)預(yù)期收益好的高水平產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，組織農(nóng)民以土地入股的形式或出租的形式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，減少土地流轉(zhuǎn)后收益減少風(fēng)險(xiǎn)。三是對(duì)挪作他用的土地，如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、加工業(yè)企業(yè)用地等，也通過(guò)土地入股或出租給房地產(chǎn)公司或加工企業(yè)的辦法，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民利益與使用者利益捆綁的方式獲得長(zhǎng)期預(yù)期收益和土地增值的歸屬。

第一種模式中的農(nóng)業(yè)合作企業(yè)組織與其他農(nóng)業(yè)合作組織的最大區(qū)別在于，它是企業(yè)組織形式，具有獨(dú)立的法人資格，是股份制農(nóng)業(yè)企業(yè)。農(nóng)民通過(guò)土地入股或叫出資與農(nóng)業(yè)企業(yè)主利益捆綁，取得長(zhǎng)期可靠收入并實(shí)現(xiàn)土地資本的增值。第二、第三種模式是非種植業(yè)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)和其他行業(yè)企業(yè)。農(nóng)民取得長(zhǎng)期收益和土地增值的途徑既可以是入股也可以是出租。農(nóng)民土地既可以像廠房機(jī)器設(shè)備一樣作價(jià)出資入股，又可以隨行就市收取租金。

構(gòu)建和強(qiáng)化農(nóng)民土地長(zhǎng)期收益權(quán)必須注意做好以下工作，首先，盡快建立和完善土地市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估中介機(jī)構(gòu)。土地市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估是農(nóng)民土地入股的基礎(chǔ)和土地產(chǎn)權(quán)明晰的保證。土地市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)不僅肩負(fù)著土地原始入股出資價(jià)值的評(píng)估、核定，而且還要對(duì)土地資本未來(lái)的增值額度做出準(zhǔn)確的判斷，以保證農(nóng)民土地的長(zhǎng)期收益。其次，政府要加強(qiáng)農(nóng)民法律意識(shí)、股份制專(zhuān)業(yè)知識(shí)的培養(yǎng)和教育。農(nóng)民法律及其維權(quán)意識(shí)普遍淡薄，對(duì)新型農(nóng)業(yè)股份制合作企業(yè)組織缺乏認(rèn)識(shí)和了解。加強(qiáng)這些意識(shí)和知識(shí)的培養(yǎng)教育，能夠提升農(nóng)民作為市場(chǎng)主體參與者討價(jià)還價(jià)的能力和市場(chǎng)參與者的市場(chǎng)地位。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民作為土地制度改革的主體、土地交易的市場(chǎng)主體，在“魔鬼三角”中與政府、土地受讓者相比始終處于弱勢(shì)地位。這種局面必須通過(guò)對(duì)土地權(quán)利屬性的創(chuàng)新認(rèn)識(shí)、“土地流轉(zhuǎn)”概念的重新認(rèn)識(shí)以及農(nóng)民法律意識(shí)、股份制專(zhuān)業(yè)知識(shí)的培養(yǎng)和教育給予改變。最后，政府要出面幫助土地使用權(quán)受讓者協(xié)調(diào)解決好不愿入股或者出租農(nóng)戶(hù)土地的調(diào)整與置換，并且確保這些農(nóng)戶(hù)利益不會(huì)在土地調(diào)整與置換中受損。無(wú)論是農(nóng)業(yè)種植企業(yè)還是非農(nóng)種植業(yè)企業(yè)，多數(shù)需要連片種植或開(kāi)發(fā)，而農(nóng)民土地現(xiàn)狀又是分散和零星的。所以，做好不愿意土地入股或出租土地的調(diào)整和置換具有十分重要的意義。

五、配套法律與法規(guī)保證

調(diào)整建立健全有關(guān)法律制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，為構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民社會(huì)保障長(zhǎng)效機(jī)制提供制度保障。

在穩(wěn)步推進(jìn)新一輪土地制度改革中，需要重申和調(diào)整的有關(guān)法律制度規(guī)定主要有如下幾個(gè)方面。

（一）國(guó)家利益層面的即土地紅線問(wèn)題

國(guó)家從總體戰(zhàn)略的高度考慮，對(duì)各地尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)的耕地保有量都有最低要求，并且強(qiáng)調(diào)這些土地只能用做耕地不能挪作他用，這就是所謂的土地紅線。在法律制度中要有明確規(guī)定，保證土地流轉(zhuǎn)用途清晰、支持國(guó)家戰(zhàn)略布局，增強(qiáng)我國(guó)糧食安全。

（二）土地集體所有制性質(zhì)問(wèn)題

對(duì)農(nóng)民土地的所有制性質(zhì)的法律界定是個(gè)難點(diǎn)。但要結(jié)合實(shí)際，強(qiáng)化農(nóng)民土地承包權(quán)神圣不可侵犯。法律要有明確規(guī)定農(nóng)民土地承包權(quán)是農(nóng)民土地集體所有制的轉(zhuǎn)化形式或者實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)民擁有土地承包權(quán)就擁有和土地所有權(quán)者相同的權(quán)利義務(wù)。土地流轉(zhuǎn)收益、入股出租收益、土地資本增值收益等都應(yīng)屬于擁有承包權(quán)的農(nóng)民所有。

（三）農(nóng)民利益層面的即土地流轉(zhuǎn)的是土地使用權(quán)而非土地承包權(quán)問(wèn)題

法律要明確土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵界定。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該包括土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。放棄土地承包權(quán)等同于放棄土地所有權(quán)屬的一切權(quán)利，是通過(guò)一次性的交易完成土地的流轉(zhuǎn)即事實(shí)上的土地買(mǎi)賣(mài)交易；土地入股或者出租放棄的是土地使用權(quán)而非所有權(quán)屬的其他權(quán)利，如長(zhǎng)期收益權(quán)、土地資本增值收益權(quán)等。結(jié)合目前我國(guó)實(shí)際情況，愿意放棄土地承包權(quán)的農(nóng)民是少數(shù)，多數(shù)農(nóng)民僅僅愿意通過(guò)放棄土地使用權(quán)而獲得土地入股或者出租的長(zhǎng)期收益。當(dāng)然，法律還要明確規(guī)定土地入股或出租收益也并不是確定和穩(wěn)定的，土地資本會(huì)增值也會(huì)貶值，這些完全取決于土地使用者的經(jīng)營(yíng)管理水平及其經(jīng)營(yíng)績(jī)效。另外，對(duì)于土地使用者經(jīng)營(yíng)不佳破產(chǎn)的，入股農(nóng)民也要承擔(dān)相應(yīng)的后果，完全與股份制企業(yè)對(duì)接運(yùn)行，農(nóng)民按土地價(jià)值入股的份額對(duì)企業(yè)享有相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。

（四）流轉(zhuǎn)方式的限定即鼓勵(lì)入股、出租，有條件限制一次性轉(zhuǎn)讓土地

為了通過(guò)土地制度的深化改革達(dá)到構(gòu)建農(nóng)民社會(huì)保障長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建，法律應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式做出限定。要體現(xiàn)鼓勵(lì)入股、出租土地使用權(quán)，有條件限制通過(guò)一次性轉(zhuǎn)讓的方式放棄土地承包權(quán)。農(nóng)民文化素質(zhì)參差不齊，部分農(nóng)民對(duì)自己土地承包權(quán)的處置容易出現(xiàn)失誤，而失誤的結(jié)果往往會(huì)導(dǎo)致他們生活無(wú)著、保障困難，從而成為政府和社會(huì)新的負(fù)擔(dān)。所以，法律要對(duì)農(nóng)民放棄土地承包權(quán)做出有條件的限定，如要求土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的農(nóng)民提供足以保障轉(zhuǎn)讓后生活經(jīng)濟(jì)來(lái)源的資信證明等，以確保這些失地農(nóng)民后續(xù)生活及其生活改善有保障。

（五）流轉(zhuǎn)后土地收益及其土地資本金增值問(wèn)題

保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的是為了保證農(nóng)民失去土地使用權(quán)后，不僅有土地的當(dāng)期收益，而且還要有獲取土地入股或出租的長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。法律應(yīng)明確規(guī)定保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的土地長(zhǎng)期收益權(quán)。另外，作為流轉(zhuǎn)后土地資本金的增值問(wèn)題也要有明確規(guī)定。主要包括土地資本金積累和增值問(wèn)題、土地資本金增值額歸屬農(nóng)民問(wèn)題等。

在強(qiáng)化農(nóng)民土地承包權(quán)構(gòu)建農(nóng)民社會(huì)保障長(zhǎng)效機(jī)制的過(guò)程中，除了做好以上工作以外，政府的角色和作為至關(guān)重要。既然政府是農(nóng)民社會(huì)保障的主導(dǎo)者和推動(dòng)者，政府就要在土地流轉(zhuǎn)中勇于擔(dān)當(dāng)。首先，要把土地流轉(zhuǎn)收益歸還于農(nóng)民；其次，政府是土地流轉(zhuǎn)和各方利益分割公平與否的監(jiān)督者，是方便土地流轉(zhuǎn)、構(gòu)建農(nóng)民社會(huì)保障長(zhǎng)效機(jī)制環(huán)境和條件（如積極推動(dòng)土地價(jià)值評(píng)估等中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)）的主要?jiǎng)?chuàng)造者；最后政府要盡快推動(dòng)和出臺(tái)有關(guān)配套法律法規(guī)并嚴(yán)格執(zhí)行和維護(hù)。

責(zé)編：胡政平；校對(duì)：一丁