土地流轉(zhuǎn)改革七大亮點

陳尹亓

【背景】

近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年增大，流轉(zhuǎn)比例逐年上升，到去年底，全省流轉(zhuǎn)土地占承包耕地的25.4%。在土地流轉(zhuǎn)過程中，同時也出現(xiàn)了一些值得注意的問題：有的地方片面追求流轉(zhuǎn)比例和流轉(zhuǎn)規(guī)模，靠行政命令下指標、定任務(wù)、趕速度，違背農(nóng)民意愿，損害農(nóng)民利益;有的地方疏于日常監(jiān)管，流轉(zhuǎn)耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”現(xiàn)象嚴重;有的地方流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，書面流轉(zhuǎn)合同簽訂比例較低，存在潛在糾紛隱患。去年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，我省結(jié)合實際隨之出臺了《實施意見》，要求各地認真貫徹執(zhí)行。

3月2日，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），全文共6個部分、22條，內(nèi)容豐富、立意深遠，政策性、指導性很強，是今后一段時期指導我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和土地制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革的重要政策性文件。

《實施意見》主要呈現(xiàn)七大亮點，需要著重理解和把握。

土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置

《實施意見》明確提出：“堅持農(nóng)村土地集體所有，推進農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分離，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置?！?/p>

解讀：十一屆三中全會后，實行農(nóng)戶承包經(jīng)營，把土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分置”，效果是好的。當前，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，大量人口和勞動力離開農(nóng)村，原來家家戶戶都種地的農(nóng)民出現(xiàn)了分化，承包農(nóng)戶自己不經(jīng)營承包地的情況越來越多，在大多數(shù)地區(qū)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的條件已經(jīng)基本成熟。實現(xiàn)土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，是引導土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。

規(guī)模經(jīng)營強調(diào)要“適度”

《實施意見》中，把“堅持適度規(guī)模經(jīng)營原則”作為土地流轉(zhuǎn)的基本原則，并明確提出“土地規(guī)模經(jīng)營標準為戶均承包地面積10至15倍較為適宜，當前對土地經(jīng)營規(guī)模100畝左右的應(yīng)予重點扶持，規(guī)模化種糧的地方土地規(guī)模經(jīng)營標準可適當擴大”。

解讀：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、標準化、規(guī)?；⒓s化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本特征，一定規(guī)模的土地集聚有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。但是，任何一種土地經(jīng)營方式都存在勞動生產(chǎn)率與土地產(chǎn)出率如何均衡的問題，土地規(guī)模太小，不利于實現(xiàn)規(guī)模效益，土地規(guī)模過大，超過自身能力，就會存在經(jīng)營風險。為此，土地經(jīng)營規(guī)模不是越大越好，應(yīng)當有一個適宜的范圍?！秾嵤┮庖姟芬?guī)定，土地經(jīng)營規(guī)模確定為100畝左右比較適宜，應(yīng)予重點扶持。

加強工商企業(yè)流轉(zhuǎn)承包地的監(jiān)管和風險防范

《實施意見》明確：一方面，引導工商企業(yè)發(fā)展良種種苗繁育、高標準設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源發(fā)展多種經(jīng)營，從事種植業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù)，開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù);另一方面，通過建立分級備案制度，嚴格準入門檻，加強事中事后監(jiān)管，定期對租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力等開展監(jiān)督檢查，及時查處糾正違法違規(guī)行為，鼓勵各地建立土地流轉(zhuǎn)風險保障金等，強化對工商企業(yè)的監(jiān)管和風險防范。

解讀：2014年底，我省流入企業(yè)的承包地面積已達278.9萬畝，且呈逐年上升趨勢。從實踐情況看，工商企業(yè)直接租地經(jīng)營，有利有弊，好處是可以帶來優(yōu)良的品種、先進的技術(shù)和經(jīng)營模式，不好的是擠占農(nóng)民就業(yè)空間，容易加劇“非糧化”、“非農(nóng)化”傾向。

完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度

《實施意見》明確提出：“2016年年底前全省基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”、“建立健全省、市、縣土地承包經(jīng)營權(quán)管理信息系統(tǒng)，實行土地承包經(jīng)營權(quán)管理動態(tài)化、信息化”。

解讀：過去，對農(nóng)戶承包地主要是按照合同進行管理，存在面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。健全登記制度，強化對農(nóng)戶承包地權(quán)益的保護，為土地流轉(zhuǎn)、調(diào)處糾紛等提供重要依據(jù)，最重要的抓手就是開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

健全土地流轉(zhuǎn)管理制度

《實施意見》要求，對土地流轉(zhuǎn)面積30畝及以上的實行縣、鄉(xiāng)分級審查。值得注意的是，這里接受審查的主體，不單單是指流轉(zhuǎn)30畝及以上的工商企業(yè)，而是流轉(zhuǎn)30畝以上的所有經(jīng)營主體（即流入方）。

解讀：主要體現(xiàn)在兩個方面：一是登記監(jiān)管。為摸清轄區(qū)內(nèi)大面積流轉(zhuǎn)土地情況，且便于與種糧大戶補貼工作相銜接，《實施意見》要求，從2015年起，對一次性流轉(zhuǎn)面積30畝及以上的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)做好登記工作，逐級匯總上報農(nóng)業(yè)廳。二是資格審查。從而保護流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的合法權(quán)益，降低流轉(zhuǎn)風險。

在穩(wěn)定家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

《實施意見》提出用地用電用水、財政、金融等一系列政策措施加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持，例如“落實相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，支持種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和從事現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過土地流轉(zhuǎn)進行規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。支持符合條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體承擔涉農(nóng)項目，新增農(nóng)業(yè)補貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜”、“鼓勵有條件的地方組建政策性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易擔保公司或農(nóng)業(yè)投資公司，優(yōu)先對種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供融資擔保。完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融服務(wù)主辦行制度，扎實做好對農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營特別是糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體的各項金融服務(wù)”。

解讀：堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基礎(chǔ)性地位，是由農(nóng)業(yè)自身特性所決定的，也為世界各國農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史所證明。在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，家庭經(jīng)營現(xiàn)在、將來均是我國農(nóng)業(yè)最基本的經(jīng)營形式。一方面，在支持各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的同時，不能忘了仍占大多數(shù)的普通農(nóng)戶。另一方面，在堅持農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的前提下，我們要大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式共同發(fā)展。

重點扶持糧食規(guī)模經(jīng)營主體

《實施意見》提出，對流轉(zhuǎn)土地用于規(guī)模種糧的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，要加大扶持力度。貫徹中央農(nóng)業(yè)補貼改革工作部署，在保持農(nóng)業(yè)補貼政策穩(wěn)定性和連續(xù)性的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進農(nóng)作物良種補貼、糧食直接補貼和農(nóng)資綜合補貼制度改革;建立健全政府購買農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)機制，加快培育新型職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等購買服務(wù)承接主體，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)資源的有效配置，助推糧食規(guī)模化生產(chǎn);各地各有關(guān)部門要研究制定相應(yīng)配套辦法，更好地為糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體提供支持服務(wù)。

解讀：近年來，隨著土地流轉(zhuǎn)率逐年上升，越來越多的土地轉(zhuǎn)由工商企業(yè)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營，流轉(zhuǎn)土地中用于種糧的比例較低，給糧食安全埋下隱患。截至2014年底，流轉(zhuǎn)用于種植糧食作物的面積為490.5萬畝，僅占流轉(zhuǎn)總面積的33.1%。為此，要對流轉(zhuǎn)土地用于規(guī)模種糧的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加大扶持力度。

責任編輯：陳暉