后三十年改革看中層

中國(guó)未來(lái)的局面在某種意義上要看省級(jí)地方大員的表現(xiàn)，從以基層治理為中心，到以中層治理為中心，是中國(guó)改革事業(yè)的一個(gè)標(biāo)志性的發(fā)展。

在對(duì)國(guó)家治理的關(guān)注中，長(zhǎng)期以來(lái)，輿論的目光主要集中在中央和基層，“基層創(chuàng)新+中央重視”成為國(guó)家治理創(chuàng)新的經(jīng)典模式。在這個(gè)過(guò)程中，中層治理似乎成了一個(gè)很模糊的存在。

近些年來(lái)，以省為中心的中層治理的作用變得清晰、重要起來(lái)。這一方面是因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模以及所引起的社會(huì)矛盾達(dá)到了一個(gè)新的高度?！翱h-鄉(xiāng)-村”層級(jí)的治理創(chuàng)新不足以推動(dòng)規(guī)模化的發(fā)展和解決大面積的矛盾，但中央層級(jí)的治理創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)又太大。這個(gè)時(shí)候，中層治理創(chuàng)新就顯得尤為重要。中國(guó)未來(lái)的局面在某種意義上要看省級(jí)地方大員的表現(xiàn)，從以基層治理為中心，到以中層治理為中心，是中國(guó)改革事業(yè)的一個(gè)標(biāo)志性的發(fā)展。

省委書(shū)記的自主性

中國(guó)省委書(shū)記的自主性受到一些限制，省委書(shū)記在大政方針上必須與執(zhí)政黨中央保持高度一致。在這個(gè)前提下，省委書(shū)記還是有不同程度的自主權(quán)。這種自主權(quán)表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在貫徹中央方針政策的過(guò)程中，各省根據(jù)自己的特點(diǎn)，可以靈活地制定地方性政策和措施;二是在中央支持或默許下，自主地進(jìn)行政策創(chuàng)新，為中央政策的變化做探索性工作。

將第一種自主性用得比較充分的是沿海省份，譬如說(shuō)浙江省在活用中央政策方面就比較典型。它根據(jù)自身的特點(diǎn)將中央政策的靈活性發(fā)揮得淋漓盡致。一個(gè)典型的例子就是市管縣改革在浙江省卻改出省管縣的經(jīng)驗(yàn)。

1982年，中央發(fā)出《改革地區(qū)體制，實(shí)行市管縣體制的通知》，該文件肯定了江蘇省市管縣的經(jīng)驗(yàn)，并在全國(guó)擴(kuò)大試點(diǎn)。大多數(shù)省份都實(shí)行了這個(gè)體制，唯獨(dú)浙江省沒(méi)有跟風(fēng)。當(dāng)時(shí)的省領(lǐng)導(dǎo)考慮到浙江省的特點(diǎn)：一是該省30多個(gè)較發(fā)達(dá)縣（市）的財(cái)政收入占到全省財(cái)政收入的70%，它們沒(méi)有被市管的積極性;二是浙江省比較小，省直接管理縣不會(huì)像其他省份那樣因?yàn)楣芾矸冗^(guò)大而產(chǎn)生過(guò)高的行政成本。

1993年，浙江省和縣直機(jī)關(guān)都發(fā)不出工資，當(dāng)時(shí)的財(cái)政廳廳長(zhǎng)想出了刺激財(cái)政收入的新辦法，從各縣的財(cái)政收入中拿出一定的比例進(jìn)行補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。這種做法缺乏法律和文件依據(jù)，但它實(shí)施的結(jié)果達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，得到了中央的支持。通過(guò)財(cái)政激勵(lì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，縣領(lǐng)導(dǎo)需要更大的自主權(quán)。2002年，浙江省把本該屬于地級(jí)市的313項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給20個(gè)縣，除國(guó)家法律和法規(guī)有明文規(guī)定的外，原須經(jīng)市里審批或由市里管理的，改由擴(kuò)權(quán)縣市自行審批或管理;須經(jīng)市里審核或報(bào)省里審批的，由擴(kuò)權(quán)縣直接報(bào)省審批，報(bào)市備案。這些改革并沒(méi)有中央的授意，但也不在中央文件的禁止之列。應(yīng)該說(shuō)這是第一種自主性的經(jīng)典案例。

第二種自主性比較特殊，只有個(gè)別省份才能享有。廣東省就是其中之一。

改革開(kāi)放初期，中央派習(xí)仲勛到廣東任省委書(shū)記。1978年4月，葉劍英到廣東視察工作，習(xí)仲勛匯報(bào)了工作設(shè)想，葉劍英談了三十六字方針：“深入調(diào)查研究，穩(wěn)妥制定計(jì)劃，及時(shí)報(bào)告中央，按步執(zhí)行實(shí)施，分清輕重緩急，注意保密安全?！边@實(shí)際上是支持習(xí)仲勛在廣東探索新的道路。不久之后，廣東省委決定以?xún)r(jià)格改革和搞活城鄉(xiāng)流通為突破口，探索經(jīng)濟(jì)體制改革。1978年12月25日，廣州辦起了全國(guó)第一間河鮮貨棧，打破了由政府統(tǒng)一制定農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格的局面。習(xí)仲勛回中央工作前，決心將中央領(lǐng)導(dǎo)口頭允許的自主性變成文件規(guī)定的自主權(quán)。在他的努力下，1980年9月28日，中共中央印發(fā)了《中央書(shū)記處會(huì)議紀(jì)要》，授權(quán)廣東省對(duì)中央各部門(mén)指令和要求采取靈活辦法，適合的就執(zhí)行，不適合的可以不執(zhí)行或變通執(zhí)行。

運(yùn)用中存風(fēng)險(xiǎn)

無(wú)論是第一種自主性還是第二種自主性，省委書(shū)記在運(yùn)用過(guò)程中都是有風(fēng)險(xiǎn)的。不過(guò)，出問(wèn)題的省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，一般是明顯地抗拒中央政策或者與中央的路線(xiàn)不一致。

前者的一個(gè)典型案例是2004年中央和地方有關(guān)宏觀調(diào)控的攻防戰(zhàn)。2004年初，中央下決心進(jìn)行宏觀調(diào)控，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了宏觀調(diào)控的政策，并要求地方領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)決貫徹執(zhí)行。但一些地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此不積極，尤其是當(dāng)時(shí)上海市的領(lǐng)導(dǎo)，抵觸態(tài)度比較明顯。

2004年4月，當(dāng)時(shí)上海市委書(shū)記在一次會(huì)議上說(shuō)：“全國(guó)都出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的傾向，上海的情況就正常，沒(méi)有過(guò)熱的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的問(wèn)題，出在領(lǐng)導(dǎo)同志身上，就是原則的大問(wèn)題?！敝?005年，上海市委書(shū)記公開(kāi)指責(zé)宏觀調(diào)控，認(rèn)為“當(dāng)務(wù)之急的大事，是尋找金融倒退混亂、改革停滯不前的原因。經(jīng)驗(yàn)主義、教條主義是主要原因之一。宏觀調(diào)控搞一刀切，是造成經(jīng)濟(jì)波折的原因?！苯Y(jié)果，這位市委書(shū)記的仕途因腐敗問(wèn)題而中止。

后者的一個(gè)典型案例就是“重慶模式”。中國(guó)改革開(kāi)放30多年，積累了很多社會(huì)矛盾，導(dǎo)致了很多老百姓對(duì)毛澤東時(shí)代的懷念。這種懷念加大了公平取向的改革壓力，中央的政策回應(yīng)就是加強(qiáng)民生建設(shè)。但黨內(nèi)外出現(xiàn)了路線(xiàn)方針的爭(zhēng)論，十七大之后，學(xué)界政界的討論逐漸達(dá)到白熱化。這個(gè)時(shí)候，“重慶模式”應(yīng)運(yùn)而生，這個(gè)東西本來(lái)是指公租房規(guī)劃、戶(hù)籍制度改革等方面具有地方特色的經(jīng)驗(yàn)，但被一些理論和話(huà)語(yǔ)加以包裝，甚至被有意無(wú)意地描述成“極左”模式。這就意味著要走與中央不一致的一條新路線(xiàn)，在不少“重慶模式”支持者的口中，這是個(gè)公開(kāi)的秘密，其結(jié)局是眾所周知的。

平衡點(diǎn)何在

在這之后，中層治理面臨一個(gè)十字路口。中央層面首先要思考這樣一個(gè)問(wèn)題：省級(jí)治理究竟應(yīng)該有多大的自主性？目前看來(lái)，省委書(shū)記處于一個(gè)相對(duì)遲疑不決的狀態(tài)之中，他們內(nèi)心中都想在任內(nèi)干一番事業(yè)，為中國(guó)的改革發(fā)展作出新的貢獻(xiàn)。但這就必然要有比較大的創(chuàng)新，但創(chuàng)新的平衡點(diǎn)在哪里？如何將這些創(chuàng)新控制在比較合適的政治風(fēng)險(xiǎn)范圍之內(nèi)。

中央也面臨一個(gè)抉擇難題?，F(xiàn)在畢竟不像改革開(kāi)放初期能外放一個(gè)像習(xí)仲勛那樣的重量級(jí)人物，搞新路線(xiàn)的探索。當(dāng)前大的改革路線(xiàn)是既定的，只是具體的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治改革該如何向前推進(jìn)的問(wèn)題。

由于各省的發(fā)展階段，所面臨的矛盾，本地的情況各不相同，因此，中央應(yīng)該拿出一個(gè)大的原則，在這個(gè)原則下面，鼓勵(lì)省委書(shū)記大膽地探索，并允許失敗。中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)總量很大，財(cái)政比較強(qiáng)勁，有足夠的資本承受一個(gè)省的改革失敗。只有這樣，才能造就很多敢冒風(fēng)險(xiǎn)，不計(jì)較個(gè)人前途，為人民干出一番事業(yè)的省級(jí)政治家。在這些政治家的治理下，中國(guó)的發(fā)展將會(huì)呈現(xiàn)新的局面。

如果這種局面出現(xiàn)，那么，中國(guó)改革模式將由“基層創(chuàng)新+中央重視”轉(zhuǎn)向“中層創(chuàng)新+中央支持”?；蛘哒f(shuō)，前三十年改革看基層，后三十年改革看中層。

（《領(lǐng)導(dǎo)文萃》2013年8月下）