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    如何醫(yī)治一個(gè)國家的病

    2015-05-30 10:48:04阿蘭·佩雷菲特
    讀書文摘·經(jīng)典 2015年5期
    關(guān)鍵詞:分工體制權(quán)力

    自十八屆三中全會伊始,改革成為一種共識。一場危機(jī)倒逼的改革,正在新的領(lǐng)導(dǎo)集體的帶領(lǐng)下展開。不同的國情、不同的體制,每個(gè)國家都有本難念的經(jīng)。在法國著名政治家、學(xué)者阿蘭·佩雷菲特眼中,法蘭西就是一個(gè)病入膏肓的國家,在其經(jīng)典作《官僚主義的弊害》中,他為如何醫(yī)治一個(gè)國家的病給出了一些線索。

    分擔(dān)公共責(zé)任

    是政權(quán)機(jī)構(gòu)掌握著一個(gè)社會的命運(yùn)。怎樣去醫(yī)治看得見的,也就是國家的病癥呢,看來必須聯(lián)系法國的行政體系是怎樣管轄法國人的,這就是隱患所在。

    國家首要的任務(wù)——無論從急迫性還是從重要性來講——就是要從底層改革公共體制。混亂,這個(gè)詞一語道破了法國的主要毛病??偨y(tǒng)、政府、議會、行政機(jī)構(gòu),這些國家主角們所起的作用混亂不堪:代議士和公職人員分不清楚;層次混亂,國家與地方亂糟糟地混成一團(tuán);行政任務(wù)和議會職權(quán)也是混亂不堪。

    從權(quán)力分工到層次分工

    為了避免這種全面的混亂,應(yīng)該重新考慮權(quán)力分工,說得更精確一些,就是使憲法條文規(guī)定垂直的權(quán)力分工,變得更加有效,并加強(qiáng)分層橫向的權(quán)力分工。而憲法條文對這種分工甚至一字未提。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)越來越多,所以僅僅把它們孤立起來是不夠的。必須在執(zhí)行體系本身辨明并分清層次,否則,權(quán)力分工也只是一紙空文。

    讓我們先制定原則,然后按照這些原則設(shè)計(jì)一種體制,保證各種建制的平衡。另外并不需要撇開一切理想再來建立這種體制。只要清理一下歷史遺留給我們的大廈就行了。

    維護(hù)團(tuán)結(jié)的總統(tǒng)

    因此,總統(tǒng)應(yīng)該維護(hù)自己仲裁與受理申訴的職責(zé),他越少介入政府事務(wù),就越能當(dāng)好總統(tǒng)。

    只要他警惕,不要以政府首腦或是多數(shù)派領(lǐng)袖的面貌出現(xiàn),就可以保證團(tuán)結(jié)。只要他不陷入日常的政治活動(dòng)中去,就能從長遠(yuǎn)的角度上講話。他保證條約的實(shí)施,領(lǐng)導(dǎo)外交,指揮軍隊(duì),注視經(jīng)濟(jì)和貨幣方面的大平衡,為各種公共權(quán)力的行使當(dāng)仲裁人。最后他還得負(fù)責(zé)指定一位能贏得國民議會信任的政府首腦。因此,他也得主持政治方向的調(diào)整,以及輪流執(zhí)政的問題。他只有不越俎代庖地代替政府,才能做到這點(diǎn)。

    人們被召到總統(tǒng)選舉箱前,并不是為了推選一個(gè)政府多數(shù)派,而是為了推選一位最有利于團(tuán)結(jié)的人;他應(yīng)該有能力克服我們的分歧,超越那些似是而非的真理,我們就是面對面地拿這類東西來互相指責(zé)的,而他應(yīng)能用一個(gè)更崇高的真理使我們聯(lián)合在一起??偨y(tǒng)不該當(dāng)多數(shù)派的領(lǐng)袖,他的天職是成為全體法國人的總統(tǒng)。

    政府職能應(yīng)限于最主要的任務(wù)

    政府越少陷于行政事務(wù)中去,就越能治理國家。不管怎么說,它不應(yīng)該成為無所不管的獨(dú)一無二的行政管理者。國家已經(jīng)擔(dān)負(fù)著足夠沉重的義不容辭的責(zé)任。它應(yīng)該避免越出職守。

    國家應(yīng)該掌握對外關(guān)系、國防、國內(nèi)國外的安全、經(jīng)濟(jì)政策、預(yù)算、稅收、立法、司法、主要的全國性設(shè)備、無線電聯(lián)絡(luò)、治理國土的規(guī)劃、大型公共企業(yè)、科研的優(yōu)先項(xiàng)目……

    而其他的一切,就是說全部設(shè)備和公用事業(yè),應(yīng)該由一些被選舉出來的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。而今天呢?情況恰恰相反。

    我們就是行政管理

    想使行政管理民主化,僅僅監(jiān)督還是不夠的。我們病態(tài)心理的根源,就在于管理人和事的行政體系的等級和中央集權(quán)觀念。要想恢復(fù)元?dú)猓捅仨殬淞?quán)力分散與民主的思想。路易十四“朕即國家”的口號已經(jīng)被人接了過去。接班人便是那奉天承運(yùn)的龐大官僚體系。而明天,法國人應(yīng)該能夠回答:“我們就是行政?!?/p>

    就是在這兒,現(xiàn)實(shí)主義的想象力可以大有作為。體制革新將打亂無數(shù)習(xí)慣。因此,假如不肯從社會心理狀態(tài)中,從歷史中,從最近的事態(tài)發(fā)展中汲取教訓(xùn),那么,改革國家結(jié)構(gòu)就會流于失敗。某些頗為簡單的想法能使這一改革明朗化,而且這些思想并不改變1974年曾向喬治·蓬皮杜提出的草案。

    目前,已經(jīng)存在著一個(gè)完整的地方體制網(wǎng),問題只在如何才能使它扎扎實(shí)實(shí)地負(fù)起責(zé)任來,如何精簡這一體制網(wǎng)。無數(shù)管理層次不應(yīng)該同時(shí)存在:鄉(xiāng)村一級、城市一級、社區(qū)工會、鄉(xiāng)、區(qū)、省、地區(qū)、國家,現(xiàn)在再加上布魯塞爾歐洲共同體的機(jī)構(gòu)。這種狀況錯(cuò)綜復(fù)雜、混亂不堪。沖突也趨于激化。這么多的管理層次,實(shí)在太過分了。

    除卻國家之外,總共兩層就足夠了:一層是省,一層是縣,包括鄉(xiāng)和市在內(nèi)。

    “非官僚化”而不是“非行政管理化”

    怎么會看不出這是一場和平革命呢?

    首先,要進(jìn)行一場公共職守的革命。因?yàn)榧热灰褔业穆毮苁谟栌蛇x舉產(chǎn)生的省、縣領(lǐng)導(dǎo)人,就得使他們具備行使這一職能的手段,這不僅在財(cái)政上應(yīng)該如此,在人員方面也應(yīng)該如此。否則,就等于使這些當(dāng)權(quán)者有職無權(quán)。

    這也就是說整個(gè)行政部門都得改變作風(fēng)。那些鐵板一塊的、獨(dú)立王國式的、固步自封的“大衙門”,將被新涌現(xiàn)出來的,比較有朝氣的行政機(jī)構(gòu)所代替

    由于職員人數(shù)比較合理,因而在提議與決定之間,問題與答案之間,錯(cuò)誤與處分之間,功績與提升之間,可以少費(fèi)些周折。人與人之間十分熟悉;領(lǐng)導(dǎo)平易近人,兼之受到選民們的監(jiān)督,又要經(jīng)受下屆選舉的考驗(yàn),即競爭的考驗(yàn)。官員們從屬于由選舉產(chǎn)生的負(fù)責(zé)人,而且很接近他們,就能克服當(dāng)小領(lǐng)導(dǎo)的欲望。

    由于沒有打破框框,行政改革頂多做到把一張十五頁的表格壓縮成十二頁,把胸掛銅鏈的執(zhí)達(dá)吏換成身穿淡藍(lán)制服的女招待。這已經(jīng)好了一點(diǎn),但是還不夠,陳規(guī)陋習(xí)很快還會占上風(fēng)的。因?yàn)椋@仍然是治標(biāo)而不治本。

    不過請注意,打破框框并不意味著砸碎行政機(jī)構(gòu)。中央集權(quán)的悲劇已經(jīng)使行政體系成為一種令人無法忍受的弊病。實(shí)際上它卻是一種必不可少的好東西。問題不在于提出什么制度把所有的官都取消,而是提出一種制度使官吏們不再自己悶死,而且不再以他們那龐大的隊(duì)伍悶死我們。

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