聽證制度引入行政問責(zé)

金銘

摘要與西方國家相比，我國的行政問責(zé)起步較晚，發(fā)展尚不成熟，現(xiàn)階段以同體問責(zé)和缺乏法律規(guī)范為主要特點(diǎn)，公平性、公正性和權(quán)威性較弱。本文從聽證制度引入行政問責(zé)為基點(diǎn)，通過分析第三方聽證是如何影響政府決策、執(zhí)行和反饋全過程，從而總結(jié)出如何改善我國目前的問責(zé)現(xiàn)狀以及相關(guān)啟示。

關(guān)鍵詞聽證制度行政問責(zé)異體問責(zé)第三方參與

行政問責(zé)作為我國責(zé)任追究領(lǐng)域的一項重要制度隨著政治文明的發(fā)展正日益完善，但至今還沒有形成一部完整的法律對其進(jìn)行法律性規(guī)范，以致于在社會實踐中還存在諸多問題和不足，其中以同體問責(zé)和法律規(guī)范缺失為主。同體問責(zé)是指行政系統(tǒng)內(nèi)部同一級行政機(jī)關(guān)對行政干部進(jìn)行問責(zé)，其實質(zhì)是執(zhí)行與監(jiān)督合為一體，缺失第三方參與。法律法規(guī)的硬件缺陷無疑給了部分行政人員有空可鉆的機(jī)會，進(jìn)一步助長了同體問責(zé)之風(fēng)彌漫，扭曲了問責(zé)本質(zhì)意義上所追求的公平和公正。然而有行政相對人參與決策的聽證制度則保障了聽證參與人以利益相關(guān)的第三方身份參與行政問責(zé)的權(quán)力和機(jī)會，有利于協(xié)調(diào)行政問責(zé)主客體的合理權(quán)重，降低內(nèi)部暗箱操作的可能性，提高行政問責(zé)的效率和價值，保證最終決策的高質(zhì)、高效。

一、行政問責(zé)存在的問題

（一）缺乏規(guī)范機(jī)制

就我國目前而言，至今還沒有形成一部全國統(tǒng)一的行政問責(zé)法律。最早能追溯到的是香港特別行政區(qū)，香港政府于2002年7月1日實行高官問責(zé)制。相繼從2003年起中央及地方也制定了行政問責(zé)制的相關(guān)規(guī)章，比如2005年4月27日通過并于2006年1月1日開始施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》、2007年4月4日通過并于2007年6月1日起施行的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》。這些規(guī)章及規(guī)范性文件都為行政問責(zé)的規(guī)范化、制度化建設(shè)奠定了法律基礎(chǔ)，但尚未提升到法律的權(quán)威領(lǐng)域，因此對實際行政執(zhí)法活動沒有產(chǎn)生強(qiáng)制性的約束力。

行政問責(zé)的法律缺失主要表現(xiàn)在：（1）行政問責(zé)制多是以中央政策性文件的形式出現(xiàn)，它并非轉(zhuǎn)化為形式化、具體化的法律條文且問責(zé)對象沒有覆蓋到全體公務(wù)員。（2）行政問責(zé)規(guī)范只是地方性的政府規(guī)章，適用范圍具有局限性，而且部分地方政府關(guān)于行政問責(zé)的規(guī)定存在某些缺陷，各地之間行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，政出多門、各行其是的傾向明顯，不利于行政問責(zé)在全國范圍內(nèi)的嚴(yán)密、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，行政問責(zé)也失去相應(yīng)的公正性和合理性。

（二）行政人員問責(zé)意識薄弱

習(xí)近平主席曾提出，“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究”。行政人員作為人民權(quán)利的代理人行使管理國家的行政權(quán)利，應(yīng)該在樹立為人民服務(wù)的工作意識的前提下嚴(yán)格遵循權(quán)責(zé)一致原則，提高公職人員的責(zé)任意識，而不是如今“在其位不謀其職”的現(xiàn)象泛濫。

2006年起故宮博物館就發(fā)生多起文物損壞事件引起社會熱議。包括一級品明代法器、佛堂舊址上二級品佛像，其中以2011年故宮館藏一級文物、宋代哥窯青釉葵瓣口盤被毀而起的批評聲浪最為激烈。該事件的輿論重點(diǎn)并非在于文物為何會損壞，而是損壞之后博物館負(fù)責(zé)人為什么沒有及時上報上級并公示于眾，甚至故意隱瞞事實。在社會公眾和媒體的輿論壓力之下，故宮博物院副院長、宋代哥窯青釉葵瓣口盤文物損壞事故調(diào)查組組長陳麗華對該事件做出了正面回應(yīng)，稱此前從未發(fā)生過人為損毀一級文物的說法，這無疑是對公眾的不負(fù)責(zé)任。在媒體和社會公眾的極力追究之下，最后的結(jié)果也只是陳麗華的一面之詞，稱上級已經(jīng)對該文物主管的副院長、主管部門的處長、副處長以及當(dāng)事人進(jìn)行了不同層級處分，但具體處分尚不明確，這種敷衍了事的態(tài)度足見其責(zé)任意識的薄弱。

（三）問責(zé)主體主次混亂

由于規(guī)范行政問責(zé)領(lǐng)域的法律空白及部分公職人員的責(zé)任意識薄弱，因此我國現(xiàn)階段的行政問責(zé)以同體問責(zé)為主，異體問責(zé)為輔。

同體問責(zé)是指上級行政或黨務(wù)部門對處于同一行政系統(tǒng)的下級進(jìn)行問責(zé)，即系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督；異體問責(zé)則是來自于外部機(jī)構(gòu)對行政過程和行政結(jié)果的監(jiān)督，也就是社會第三方對行政問責(zé)客體的問責(zé)。二者是一種權(quán)力與責(zé)任的對應(yīng)關(guān)系，具體說來就是行政機(jī)關(guān)有被問責(zé)的義務(wù)，而第三方則具備問責(zé)的權(quán)力，其中第三方包括人大、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體和公眾等。我國目前的行政問責(zé)大部分都是行政系統(tǒng)的內(nèi)部問責(zé)，即由直接領(lǐng)導(dǎo)的上級對隸屬的下級進(jìn)行問責(zé)，第三方較少參與。這種垂直隸屬關(guān)系下的內(nèi)部問責(zé)給中間權(quán)力交易和包庇隱瞞行為提供了生存空間，使得行政問責(zé)很大程度上失去了原本的公正性和公平性，原則上的問責(zé)程序只是虛設(shè)。

二、聽證制度引入行政問責(zé)

（一）聽證制度引入行政問責(zé)的必要性

聽證制度屬于行政程序中的基本制度，是指在法律規(guī)定的條件下，由非本案調(diào)查人為主持人，采用準(zhǔn)司法的方式聽取利害關(guān)系人的申辯的制度。該制度是在《行政村處罰法》、《價格法》和《立法法》等法律法規(guī)背景下形成的，是政府提高公信力的一個良好的制度平臺。中央和地方的很多政府部門制定了專門的聽證程序、規(guī)則及辦法，聽證涉及領(lǐng)域包括價格決策、地方立法、行政處罰、國家賠償?shù)取?/p>

1、第三方權(quán)利要求。

我國是社會主義國家，人民是國家真正的主人，政府是人民委托代理行使管理國家職能的行政機(jī)關(guān)，對人民負(fù)責(zé)、受人民群眾監(jiān)督是職能使然，這就要求政府在行使行政權(quán)利時要以保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)為前提。如果行政問責(zé)只是單純在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，由存在垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的上級對直系下級進(jìn)行問責(zé)，把由公民組成的第三方排除在外，這種做法是對公民合法權(quán)利的非法剝奪。一個公平公正的社會主義政府應(yīng)該按照社會主義原則，充分尊重公民意見并自覺維護(hù)其合法參政議政權(quán)益，這樣才能達(dá)到“政通人和”的和諧局面，政府公信力也會隨著公眾的理解和支持進(jìn)一步提高。

聽證制度的內(nèi)容包括告知和通知、公開聽證、委托代理、對抗辯論和制作筆錄，此處所提到的聽證制度引入行政問責(zé)是特指公開聽證。公開聽證是指行政機(jī)關(guān)在作出某項與某些公眾切身利益有關(guān)的行政決策時提前通知并邀請相關(guān)利益團(tuán)體和專家人士、公證人出席參與行政機(jī)關(guān)做行政決定的全過程，為決策獻(xiàn)計獻(xiàn)策并有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否依法行政。當(dāng)該行政機(jī)關(guān)邀請第三方行政相對人參與決策制定時，第三方的法定權(quán)利就得到了相應(yīng)實現(xiàn)，這正是公民基本的政治訴求。

2、平衡問責(zé)主客體權(quán)重。

目前我國的行政問責(zé)以同體問責(zé)為主，這種行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督、內(nèi)部消化行為實質(zhì)上顛倒了問責(zé)的主客體權(quán)重。治國不可一方獨(dú)大，西方國家之所以設(shè)置“三權(quán)獨(dú)立”就是為了避免國家立法、行政與司法合為一體的情況，從而達(dá)到相互制衡的有效平衡。就我國的同體問責(zé)來說，雖然沒有完全達(dá)到三權(quán)合一的程度，但是行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)利執(zhí)行與監(jiān)督職能已經(jīng)出現(xiàn)交叉甚至重合，這種行政問責(zé)的“內(nèi)部傾向化”是產(chǎn)生權(quán)力尋租的利益突破口，無論是對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行能力還是工作績效的監(jiān)督評價都是極為不利的。

聽證制度通過調(diào)動公民組成的專家、利益相關(guān)者、新聞媒體、人大代表等團(tuán)體參與行政機(jī)關(guān)制定行政決策的全過程，改變了由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員自主問責(zé)的尷尬局面。引入聽證制度的行政問責(zé)不僅實現(xiàn)了公民的基本政治權(quán)力，也通過第三方參與及監(jiān)督進(jìn)一步完善了我國的行政決策機(jī)制，有利于提高問責(zé)的公平性和公正性，促進(jìn)決策的科學(xué)化、合理化，加強(qiáng)決策信息的公開透明。

3、推動規(guī)范機(jī)制成型。

聽證制度引入行政問責(zé)是從制度維度對行政問責(zé)的完善。聽證制度本身是具有約束力和強(qiáng)制性的成文規(guī)范，引入行政問責(zé)有利于加強(qiáng)問責(zé)過程的程序化和合法化。在一個一切以法律為準(zhǔn)繩的法治國家，從制度化層面強(qiáng)制性要求第三方公眾參與行政問責(zé)可以有效避免行政系統(tǒng)內(nèi)部人員的權(quán)利抵制，減少權(quán)權(quán)交易和包庇行為，提高問責(zé)結(jié)果的有效性和公正性。同時來自第三方的外來監(jiān)督壓力可以幫助行政人員提高對于濫用私權(quán)和不作為受罰的警覺性，提高自省意識和接受問責(zé)的主動性，轉(zhuǎn)變消極的不作為和故意逃避過失的工作態(tài)度，提高行政工作效率并且隨著政府行政權(quán)利的增加和職能轉(zhuǎn)型要逐漸把聽證制度納入行政問責(zé)形成權(quán)威性的明文規(guī)定，從而加快行政問責(zé)規(guī)范機(jī)制的形成。

（二）聽證制度引入對行政問責(zé)發(fā)展的啟示

1、聽證制度的公開透明性帶動行政問責(zé)的公平公正性

行政聽證制度是行政機(jī)關(guān)在做出影響行政相對人合法權(quán)益的決定之前，有行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人陳述意見，提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見，接納證據(jù)并作出相應(yīng)決定等程序所構(gòu)成的一種法律制度。其本質(zhì)便是公民運(yùn)用法定權(quán)利抵抗行政機(jī)關(guān)可能的不當(dāng)行政行為，縮小公民這類“弱勢群體”與行政機(jī)關(guān)之間地位不平等所造成的巨大反差。該制度保證了決策過程中有非直接利益相關(guān)人和直接利益相關(guān)人的同時參與，并且聽證過程向公眾開放，聽證程序嚴(yán)格按照法定要求進(jìn)行，聽證代表根據(jù)聽證事件按資格要求選定，這就為公眾監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否依法行政提供了公共平臺，而且公眾及媒體的知情參與也極大降低了行政問責(zé)暗箱操作的可能。所以說聽證制度本身的公開性和透明性是行政問責(zé)的執(zhí)行具備公平性和公正性的前提，

2、多方參與

聽證制度的關(guān)鍵在于有多方的公開平等參與，這對于行政問責(zé)的進(jìn)一步完善非常重要。行政問責(zé)要脫離同體問責(zé)的局限必然要引入行政相對人之外的第三方，人大代表、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、各民主黨派和公眾都是第三方團(tuán)體。行政問責(zé)可以借鑒聽證制度的聽證模式，在問責(zé)過程中邀請第三方現(xiàn)場參與。事前聽證涉及到行政問責(zé)的決策階段，參與人員必須對問責(zé)對象和被問責(zé)對象的身份、職位、職能有比較清晰的了解；事中聽證涉及到行政問責(zé)的執(zhí)行階段，參與人員要對問責(zé)的整個事件來龍去脈有所了解，并能在問責(zé)中對被問責(zé)對象提出有針對性的關(guān)鍵問題；事后聽證涉及到行政問責(zé)結(jié)果的反饋階段，參與人員是否對問責(zé)的結(jié)果進(jìn)行及時的跟蹤反饋，問責(zé)事件是否有新進(jìn)發(fā)展等?？傊?，多方參與不能局限于現(xiàn)場一個階段，要貫穿行政問責(zé)的整個過程，把聽證制度的回應(yīng)機(jī)制也運(yùn)用到行政問責(zé)領(lǐng)域。

3、決策、執(zhí)行與監(jiān)督相分離

借鑒聽證制度的參與模式，由第三方參與的異體問責(zé)有效地解決了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策、執(zhí)行與監(jiān)督相重合的問題。行政機(jī)關(guān)是依法成立的行使國家行政職權(quán)的行政組織，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，承擔(dān)的是執(zhí)行職能而非監(jiān)督職能。行政問責(zé)實質(zhì)上是對行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)履行情況的監(jiān)督，在同體問責(zé)中行政機(jī)關(guān)實行的是自我監(jiān)督，這種內(nèi)部監(jiān)督不僅效率低下而且容易滋生腐敗，給行政人員之間的權(quán)利尋租養(yǎng)殖了生存空間。而引入公眾參與的異體問責(zé)嚴(yán)格區(qū)分了執(zhí)行與監(jiān)督是兩個不同的客體，非直接利益相關(guān)的監(jiān)督者才能保證立場的中立性和客觀性，從而實現(xiàn)監(jiān)督的反饋作用。當(dāng)然，此結(jié)論的前提是非利益相關(guān)者的第三方能在參與行政問責(zé)中堅持公平正義的立場，同時聽證程序和監(jiān)督環(huán)節(jié)規(guī)范化、程序化。

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（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）