完善社會(huì)救助體系 提高城鄉(xiāng)困難群體保障水平

崔晏

一、社會(huì)救助體系的建設(shè)情況及取得成果

（一）政府救助

政府救助是以城鄉(xiāng)最低生活保障為基礎(chǔ)，與就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、供暖、殯葬等專項(xiàng)救助銜接配套，并以災(zāi)害應(yīng)急救助、兩節(jié)救助等臨時(shí)救助為補(bǔ)充，覆蓋城鄉(xiāng)的救助體系。政府救助體系主要包括基本救助、專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助等。

基本救助

城市低保。我市的城市居民最低生活保障制度從1998年4月開(kāi)始實(shí)施，規(guī)定以家庭為單位，人均月收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，納入城市低保范疇。

農(nóng)村低保。從2005年開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村居民最低生活保障制度，規(guī)定以家庭為單位人均年收入低于當(dāng)?shù)卮迕褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，納入農(nóng)村低保范疇。

農(nóng)村五保戶。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是指對(duì)農(nóng)村“三無(wú)”（無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)人）的老年人、殘疾人和未成年人的基本生活給予保障（保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬等“五?！保?。

城市低保邊緣戶。城市低保邊緣戶是指收入水平雖高于當(dāng)?shù)爻鞘械捅?biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際生活水平處于相對(duì)貧困狀態(tài)的城市居民，對(duì)其實(shí)施就業(yè)、就學(xué)、醫(yī)療、供暖、“兩節(jié)”救助的保障制度。

農(nóng)村低保邊緣戶。農(nóng)村低保邊緣戶是指收入水平雖高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際生活水平處于相對(duì)貧困狀態(tài)的農(nóng)村居民，實(shí)施就業(yè)、就學(xué)、醫(yī)療、住房、“兩節(jié)”救助的保障制度。

2.專項(xiàng)救助

就學(xué)救助。就學(xué)救助主要針對(duì)沈陽(yáng)戶籍的學(xué)生實(shí)施。一是設(shè)立“寒窗基金”，對(duì)考入大學(xué)的貧困家庭學(xué)生，給予一定的生活補(bǔ)助；二是對(duì)已考入職高、技校和高職院校的低保戶和低保邊緣戶家庭子女，由財(cái)政給予減免學(xué)費(fèi)，提高其就業(yè)技能。

醫(yī)療救助。分別從2004年和2007年建立對(duì)城市和農(nóng)村貧困群眾的醫(yī)療救助制度。2010年對(duì)困難群體在城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)、新農(nóng)合住院報(bào)銷比例的基礎(chǔ)上上浮一定比例，并對(duì)其進(jìn)行門(mén)診救助。

供暖救助。從1997年開(kāi)始率先在全國(guó)建立了供熱保障金制度。對(duì)城市低保戶、低保邊緣戶實(shí)施供暖補(bǔ)貼，集中供暖按每戶一定面積給予報(bào)銷；非集中供暖的城市低保和低保邊緣戶按供暖補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)給予救助。

住房救助。對(duì)城市低收入群體中的住房困難家庭，采取廉租住房與經(jīng)濟(jì)適用房相結(jié)合的住房救助保障措施。對(duì)農(nóng)村貧困戶危房改造進(jìn)行補(bǔ)助。

基本殯葬費(fèi)用減免。凡具有常住戶籍的城鄉(xiāng)低保對(duì)象死亡后可享受遺體火化費(fèi)、遺體寄存費(fèi)、遺體接運(yùn)費(fèi)、紙棺費(fèi)、骨灰盒費(fèi)等5項(xiàng)基本喪葬費(fèi)用減免待遇。

3.臨時(shí)救助

實(shí)施兩節(jié)臨時(shí)救濟(jì)。春節(jié)元旦期間，對(duì)低保戶、五保戶、孤兒、特重災(zāi)民和重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象每戶發(fā)放一定的救濟(jì)金。

自然災(zāi)害應(yīng)急救助。每年根據(jù)我市受災(zāi)情況，做好災(zāi)民的生活救濟(jì)工作，切實(shí)做到災(zāi)民口糧、住房、燒柴、衣被和子女就學(xué)的“五個(gè)保障”。

（二）群團(tuán)組織開(kāi)展的專項(xiàng)救助活動(dòng)

工會(huì)、殘聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體組織，面向其服務(wù)對(duì)象開(kāi)展的救助活動(dòng)是政府救助的有益補(bǔ)充，如工會(huì)向企業(yè)職工和農(nóng)民工中的困難群體開(kāi)展專項(xiàng)救助，殘聯(lián)向殘疾人開(kāi)展的專項(xiàng)救助，婦聯(lián)向婦女開(kāi)展的法律援助、家庭暴力救助等救助活動(dòng)，切實(shí)緩解了這些困難群體因轉(zhuǎn)崗創(chuàng)業(yè)、重病就醫(yī)或自然災(zāi)害等導(dǎo)致的生活困難，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

（三）慈善救助

慈善救助是由慈善總會(huì)等慈善團(tuán)體根據(jù)自身的章程等組織有關(guān)慈善活動(dòng)，對(duì)困難對(duì)象進(jìn)行募捐救助，慈善救助也是政府救助的有益補(bǔ)充。主要救助項(xiàng)目包括慈善助學(xué)、慈善敬老、慈善助醫(yī)、慈善助殘、濟(jì)困、臨時(shí)救助。

二、救助體系的特點(diǎn)，助層次分明，救助政策各有側(cè)重

從救助對(duì)象看。一是政府救助的救助對(duì)象面向的是全體居民，確定的標(biāo)準(zhǔn)是在一定收入水平以下，具有全社會(huì)的普遍性和公平性；二是群團(tuán)組織的救助活動(dòng)面向的是特定的社會(huì)群體（如企業(yè)職工、農(nóng)民工和殘疾人等）中的困難人員，在特定的群體內(nèi)部具有一定的普遍性和公平性；三是慈善救助的對(duì)象具有一定的典型性。

從資金來(lái)源看。一是政府救助的資金主要來(lái)源于政府安排，屬于公共財(cái)政保障的范疇；二是群團(tuán)組織的救助活動(dòng)資金包括政府支持和社會(huì)籌集，如殘疾人保障金和工會(huì)經(jīng)費(fèi)等；三是慈善救助資金主要來(lái)源于慈善捐贈(zèng)收入。

從組織實(shí)施看。一是政府救助具體由各級(jí)民政部門(mén)組織實(shí)施；二是群團(tuán)組織的救助活動(dòng)由殘聯(lián)和工會(huì)等群團(tuán)組織組織實(shí)施；三是慈善救助由慈善總會(huì)等慈善組織實(shí)施。

三、存在問(wèn)題

救助對(duì)象收入核定面臨“隱性收入”和“隱性就業(yè)”問(wèn)題。從低保家庭收入看，主要分為工資性收入、一次性收入、自營(yíng)收入以及其他收入（贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)等）。因目前我國(guó)尚未建立起較完善的個(gè)人信用體系，導(dǎo)致在收入認(rèn)定中除對(duì)退休金、工資性收入查實(shí)相對(duì)較容易外，其他收入的核實(shí)大多只能靠證明、自報(bào)等方式核實(shí)。

救助配套政策多頭管理，信息傳遞并不能覆蓋教育、工會(huì)、殘聯(lián)、房產(chǎn)等各項(xiàng)配套政策的實(shí)施部門(mén)。在具體操作中存在不同部門(mén)操作的專項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)銜接不一致的情況和重復(fù)施救的問(wèn)題，也相對(duì)的給“福利依賴”提供了相對(duì)便利的外部條件。

城鄉(xiāng)救助體系建設(shè)中農(nóng)村低保、救災(zāi)救濟(jì)、醫(yī)療救助等重心工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，服務(wù)對(duì)象在農(nóng)村，且這些服務(wù)對(duì)象大多素質(zhì)較低、居住分散，審查、復(fù)核工作量大?；鶎庸ぷ魅藛T數(shù)量難以滿足工作需要，嚴(yán)重影響了社會(huì)救助工作的正常開(kāi)展。

四、有關(guān)建議

抓實(shí)動(dòng)態(tài)管理細(xì)節(jié)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保應(yīng)退盡退。以低保審批為例，一是要進(jìn)一步細(xì)化社區(qū)、街道、民政三級(jí)低保審批職責(zé)，在堅(jiān)持社區(qū)協(xié)審環(huán)節(jié)的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化收入審核的規(guī)范化和原始記錄的整理；二是進(jìn)一步完善低保管理辦法，避免人為因素造成低保保障新的不平衡，確保分類保障落到實(shí)處。

運(yùn)用科學(xué)手段，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要建立政府主導(dǎo)，民政主管，部門(mén)配合，社會(huì)參與的工作機(jī)制，在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)民政部門(mén)主管，多部門(mén)共同參與，協(xié)力做好社會(huì)救助工作。其次要明確職責(zé)，合理分工。使救助資金、物資、設(shè)施、信息等資源得到合理調(diào)度使用，避免施救中的重復(fù)與遺漏現(xiàn)象，或者相互推諉，以降低救助成本，提高救助效果。

增配工作力量，助推質(zhì)量建設(shè)。社會(huì)救助每一項(xiàng)工作都需要審核、核查，就低保工作而言，由于對(duì)低保對(duì)象實(shí)行的是動(dòng)態(tài)管理，低保對(duì)象進(jìn)出頻繁，進(jìn)大于出，隨著保障標(biāo)準(zhǔn)的不斷調(diào)整提高和擴(kuò)面工作的穩(wěn)步推進(jìn)，城鄉(xiāng)低保對(duì)象將會(huì)越來(lái)越多，工作量也隨之加大。建議將通過(guò)增設(shè)編制或招聘方式來(lái)解決救助工作人員偏少問(wèn)題；同時(shí)，在解決必需辦公經(jīng)費(fèi)的情況下，參照計(jì)生、信訪、綜治維穩(wěn)部門(mén)，給予分管民政工作的同志增加崗位津貼。

（作者單位：沈陽(yáng)市財(cái)政局）