從旅游業(yè)發(fā)展趨勢(shì)談我國(guó)旅游管理體制改革

張金原

為了探究市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背景下旅游管理體制的改革創(chuàng)新，從未來旅游業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)著手，分析了我國(guó)現(xiàn)行旅游管理體制存在的問題，繼而提出了我國(guó)旅游管理體制改革的建議，從而構(gòu)建完善的旅游管理體制。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，旅游管理體制出現(xiàn)了與新形勢(shì)發(fā)展不適應(yīng)的現(xiàn)象，這在一定程度上制約了我國(guó)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，改革與創(chuàng)新現(xiàn)行的旅游管理體制，探索適應(yīng)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并高效運(yùn)轉(zhuǎn)的旅游管理體制，對(duì)于大力促進(jìn)我國(guó)旅游業(yè)持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

旅游業(yè)走向綜合化發(fā)展

新時(shí)期，旅游業(yè)的發(fā)展突出了綜合性的優(yōu)點(diǎn)，綜合性成為旅游業(yè)的亮點(diǎn)。首先，旅游業(yè)包含了吃、住、行、游、購(gòu)、娛，連貫性的產(chǎn)業(yè)，為旅游業(yè)走綜合化發(fā)展的道路打下良好基礎(chǔ)。這種綜合化的特征，改變了旅游業(yè)傳統(tǒng)的發(fā)展模式。他不但將旅游業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系在一起，而且為旅游業(yè)開展工作，贏利創(chuàng)收提供了便利。其次，旅游業(yè)在未來的發(fā)展中，會(huì)成為一項(xiàng)市場(chǎng)活躍的產(chǎn)業(yè)，成為支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)。綜合化所體現(xiàn)出的優(yōu)勢(shì)，將會(huì)為推動(dòng)旅游業(yè)的整體、全面發(fā)展。因此，隨著旅游業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的激烈化，旅游企業(yè)將會(huì)更多地采取聯(lián)合、兼并等形式，走綜合化發(fā)展道路。

我國(guó)現(xiàn)行旅游管理體制存在的問題

隨著我國(guó)旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游管理體制也在不斷改革創(chuàng)新。然而，目前我國(guó)旅游管理體制仍存在一些問題，沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

旅游行政管理機(jī)構(gòu)名稱設(shè)置不規(guī)范，缺乏有效的宏觀管理。當(dāng)前，我國(guó)政府旅游管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，不少地方存在著與旅游行政主管部門的職責(zé)不相符的問題，既不能適應(yīng)旅游發(fā)展的需要，也不適應(yīng)依法行政的需要。從國(guó)家到地方都設(shè)有相應(yīng)的旅游管理部門，但其名稱、級(jí)別和職責(zé)各地不盡一致。

旅游管理缺乏有效的宏觀管理。目前，雖然旅游業(yè)意識(shí)到管理的重要性，并在管理方面做了不懈努力，許多旅游單位和相關(guān)部門在管理方法和措施上都進(jìn)行了改進(jìn)與提升，如一些旅行社、酒店飯館、旅游景點(diǎn)以及交通服務(wù)都在管理上進(jìn)行革新，并取得較好成效。然而縱觀全局，在宏觀管理方面仍然存在問題，缺乏管理的有效性。除過較大集團(tuán)外，多數(shù)從事旅游活動(dòng)的企業(yè)和單位不能統(tǒng)一思想，形成多頭建設(shè)，各自為政。而旅游管理部門既無(wú)建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)，幾乎也無(wú)企業(yè)登記管理權(quán)，缺乏宏觀調(diào)控的權(quán)力和手段。很難從宏觀上協(xié)調(diào)、平衡和控制。法律法規(guī)不健全。

機(jī)構(gòu)設(shè)置網(wǎng)絡(luò)不健全，旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。雖然我國(guó)旅游管理體制在不斷進(jìn)行優(yōu)化和完善。所有的旅游單位和組織，大到國(guó)家小到地方都設(shè)立了專業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)。但是由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，旅游業(yè)發(fā)展步伐較快，出現(xiàn)管理跟不上發(fā)展的情況，有效的管理體系沒有形成，機(jī)構(gòu)設(shè)置網(wǎng)絡(luò)不健全。首先是國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)設(shè)置過少，政策性、引導(dǎo)性、管理性還不夠全面細(xì)致；其次是地方管理機(jī)構(gòu)權(quán)力小，協(xié)調(diào)功能偏弱，有的地區(qū)還沒有建立獨(dú)立的管理單位，市、縣建制的旅游管理機(jī)構(gòu)力量單薄，個(gè)別縣基本是空白。

從旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡方面看，主要是旅游商品業(yè)開發(fā)滯后。雖然旅游商品業(yè)是旅游創(chuàng)匯的大頭，具有成本低、效益高、勞動(dòng)密集度大的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)工商業(yè)的發(fā)展。但由于生產(chǎn)、銷售的體制上，旅工貿(mào)不協(xié)調(diào)，使旅游商品長(zhǎng)處于自發(fā)狀態(tài)，產(chǎn)品品種老化、單調(diào)，創(chuàng)新不足，運(yùn)輸、包裝等各個(gè)環(huán)節(jié)都存在問題，使優(yōu)勢(shì)不能充分發(fā)揮。

對(duì)我國(guó)旅游管理體制改革的建議

為滿足我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的要求，必須對(duì)現(xiàn)行旅游業(yè)管理體制進(jìn)行改革和創(chuàng)新，推行適于旅游業(yè)發(fā)展的新體制。

優(yōu)化管理體制，對(duì)旅游業(yè)體制進(jìn)行科學(xué)定位。優(yōu)化管理體制，是提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐的基礎(chǔ)性保障。優(yōu)化旅游業(yè)管理體制，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，更是旅游業(yè)發(fā)展的需要。旅游業(yè)只有從出突出行政管理，改變?yōu)橥怀鲂袠I(yè)管理，才能高效服務(wù)旅游業(yè)發(fā)展的需要。旅游業(yè)管理，也只有全面實(shí)現(xiàn)由宏觀向微觀轉(zhuǎn)變；間接向直接轉(zhuǎn)變；部門向行業(yè)轉(zhuǎn)變，才能真正拉動(dòng)旅游業(yè)市場(chǎng)的全面發(fā)展。

同時(shí)，我國(guó)旅游主管部門還存在指派式、干預(yù)式的管理方式，以部門利益為重，用傾斜政策扶持大型旅游企業(yè)集團(tuán)，擠壓了中小型旅游企業(yè)的生存環(huán)境，破壞了市場(chǎng)化的生態(tài)系統(tǒng)，造成種種矛盾。因此，需要對(duì)體制進(jìn)行科學(xué)定位。政府應(yīng)放權(quán)于市場(chǎng)，同時(shí)關(guān)注對(duì)旅游者利益的維護(hù)。

完善管理體制，科學(xué)處理旅游業(yè)分權(quán)與集權(quán)的關(guān)系。新形勢(shì)下，旅游部門需要高度重視管理的經(jīng)濟(jì)利益。逐步完善管理體制，積極主動(dòng)推進(jìn)“優(yōu)化組織，明確職責(zé)”的管理體制，出臺(tái)國(guó)有大型企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)聯(lián)手共進(jìn)市場(chǎng)的政策，在共同發(fā)展的形勢(shì)下，落實(shí)國(guó)家相關(guān)旅游政策，為旅游業(yè)創(chuàng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。制定符合可持續(xù)發(fā)展要求的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)，形成完善的旅游管理體系，發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的強(qiáng)大和崛起。

從旅游管理體制的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)來看，政府主導(dǎo)條件下，適度集權(quán)和適度分權(quán)相結(jié)合是基本的原則。凡屬于旅游業(yè)宏觀層面的決策、管理與調(diào)控權(quán)限，應(yīng)集中到中央，由國(guó)家旅游局及其主管部門統(tǒng)一掌握；凡屬于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的決策、管理與調(diào)控權(quán)限應(yīng)下放給地方，由地方政府及各級(jí)旅游局自行支配；凡市場(chǎng)能自動(dòng)調(diào)整的事物，應(yīng)下放權(quán)力到企業(yè)，中央、地方各司其職，合理分工，共同參與旅游經(jīng)濟(jì)的決策與管理。

深化管理體制，合理界定旅游業(yè)專業(yè)管理與宏觀行政管理的關(guān)系。旅游業(yè)要在國(guó)家旅游局的領(lǐng)導(dǎo)下，全面規(guī)劃管理全國(guó)旅游基礎(chǔ)性建設(shè)工作。明確國(guó)家和地方旅游建設(shè)項(xiàng)目。有效利用資金，國(guó)家要承擔(dān)非盈利旅游項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，地方要負(fù)責(zé)區(qū)域性旅游項(xiàng)目的建設(shè)；盈利性的項(xiàng)目將由企業(yè)按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律投資經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。建立旅游業(yè)有償投資制。

由于多部門的專業(yè)化管理在很大程度上與發(fā)展旅游要求統(tǒng)籌安排的要求存在著一定的矛盾。隨著我國(guó)行政管理水平的提高，旅游業(yè)地位的不斷增強(qiáng)，以及旅游經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，有條件將專業(yè)管理和宏觀行政管理結(jié)合起來，探索一些新的部門權(quán)力劃分的管理模式。

改革我國(guó)旅游管理體制，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)旅游業(yè)的健康、快速發(fā)展具有重要的意義。在進(jìn)行旅游管理體制改革時(shí)，應(yīng)形成旅游行政管理機(jī)構(gòu)、旅游企業(yè)、旅游行業(yè)協(xié)會(huì)和公眾共同組成的多元管理主體，共同努力促進(jìn)我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展。

【基金課題】2012年湖南省職業(yè)院校教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目：民族地區(qū)高職院校旅游管理專業(yè)服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的人才培養(yǎng)模式研究（ZJB2012055）

（作者單位：湘西民族職業(yè)技術(shù)學(xué)院）