當(dāng)前城市規(guī)劃管理的問題與對策

程冬勇

城市規(guī)劃對一個城市的社會資源配置、發(fā)展目標方向、社會經(jīng)濟建設(shè)可持續(xù)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。但隨著城市化快速發(fā)展，城市規(guī)劃工作的新問題不斷涌現(xiàn)。該文就當(dāng)前城市規(guī)劃管理存在的問題及對策進行簡要闡述 。

城市規(guī)劃包括城市規(guī)劃編制和城市規(guī)劃管理。城市規(guī)劃管理又分為城市規(guī)劃審批管理和城市規(guī)劃實施管理。城市規(guī)劃管理是根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和已批準的城市規(guī)劃，對城市各項建設(shè)用地和建設(shè)工程實施行政審查、批準、核發(fā)《建設(shè)項目選址意見書》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》對城市規(guī)劃行政許可的內(nèi)容是否符合已批準的規(guī)劃，以及城市內(nèi)的建設(shè)項目是否符合規(guī)劃許可的內(nèi)容進行監(jiān)督檢查和行政處罰的行政管理活動。隨著我國城市化進程的逐年加快，城市的規(guī)劃逐漸偏離了注重環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展理念，轉(zhuǎn)而趨向于科技和經(jīng)濟兩個方向，城市中發(fā)展著的群體開始追求自身利益的最大化。因此僅僅依靠市場機制是不能完全實現(xiàn)城市空間資源的最優(yōu)化配置，必須組織進行科學(xué)合理的城市規(guī)劃，才能加強對城市規(guī)劃的監(jiān)督和管理。

城市規(guī)劃管理遇到的問題

城市用地功能結(jié)構(gòu)不合理，土地使用效率低。目前大多城市建設(shè)過度注重城市形象和經(jīng)濟效益，將大部分財力投向了可獲得較大收益的工業(yè)項目和注重本城發(fā)展的形象工程，而公共綠地及公共配套設(shè)施所占金額投入比例卻相對偏低，忽略了各項基礎(chǔ)環(huán)境設(shè)施的合理布局、均衡發(fā)展。同時，由于城市和鎮(zhèn)村的各自為政，土地開發(fā)呈粗放式經(jīng)營狀態(tài)，土地利用率低，造成了土地資源的浪費。

城市規(guī)劃依法審批和管理不到位。特別是分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等，有審批權(quán)限的機關(guān)部門不能及時履行法定審批，城市規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性受到影響。規(guī)劃實施管理依據(jù)不充分，致使行政領(lǐng)導(dǎo)“自由裁量權(quán)”偏大，極易造成決策失誤。個別房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)隨意改變規(guī)劃，擴邊展沿、穿靴戴帽的違法超建現(xiàn)象時有發(fā)生。

城市規(guī)劃水平有待提高。城市規(guī)劃，本來是有前瞻性和預(yù)見性的，但自上世紀90年代以來，我國城市建設(shè)方興未艾，房地產(chǎn)開發(fā)掀起了一輪又一輪高潮，規(guī)劃設(shè)計市場可謂百花齊放，規(guī)劃設(shè)計院、建筑設(shè)計公司等層出不窮，但隨之設(shè)計市場混亂、設(shè)計質(zhì)量低下的現(xiàn)象也日益突出，直接影響了城市規(guī)劃的水平和城市規(guī)劃管理工作。

城市規(guī)劃體系不能及時完善。在完成城市總體規(guī)劃審批后，由于受資金和規(guī)劃力量的限制，組織編制或動態(tài)維護分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃跟不上，使城市規(guī)劃體系不能及時完善。這不僅給有計劃地安排城市建設(shè)帶來了一定困難，而且無法保證城市總體規(guī)劃的實施。許多建設(shè)項目的審批沒有控制性詳細規(guī)劃作為審批依據(jù)。

城市規(guī)劃的制定實施缺乏公眾監(jiān)督。審批工程項目，是落實城市規(guī)劃的一個過程。我國有些城市管理的規(guī)劃決策，往往只有領(lǐng)導(dǎo)者才是規(guī)劃的決策者規(guī)劃師和公眾反而只是決策的執(zhí)行人和貫徹人。因此地方政府和部門規(guī)劃的決策權(quán)過大，對行政審批缺乏約束制度和監(jiān)督機制，城市規(guī)劃的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)，也造成了城市規(guī)劃管理的薄弱。

城市規(guī)劃管理的對策

加強規(guī)劃設(shè)計市場管理、完善城市規(guī)劃體系。加強規(guī)劃設(shè)計市場管理方面，要加強規(guī)劃設(shè)計單位的專業(yè)設(shè)計人員、資金注冊、資質(zhì)審批，打造切實專業(yè)的設(shè)計隊伍，為更好編制城市規(guī)劃打下良好基礎(chǔ)。在完善城市規(guī)劃體系方面，實現(xiàn)城市規(guī)劃與土地利用兩者的總體規(guī)劃，使兩者合一，盡快實現(xiàn)“一張規(guī)劃圖、城鄉(xiāng)全覆蓋”的目標。

合理制定城市規(guī)劃編制，依法審批城市規(guī)劃。繼續(xù)加快各層次城市規(guī)劃的編制，進一步深化、細化各專業(yè)規(guī)劃的同時，研究制定分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃，完善城市規(guī)劃體系，依法履行審查、審批程序，使規(guī)劃管理做到有法可依，減少領(lǐng)導(dǎo)決策的隨意性。

更新規(guī)劃觀念，改進規(guī)劃管理方式。使規(guī)劃起到既能保護公共利益，又能適應(yīng)市場需求的作用，根據(jù)不同時期的目標特點，區(qū)分強制性和指導(dǎo)性兩方面內(nèi)容。規(guī)劃管理的重點是對強制性的管制，未經(jīng)批準不得變更強制性指標，非強制性指標作為政策導(dǎo)向，應(yīng)具有適應(yīng)市場彈性。進一步放開規(guī)劃編制和規(guī)劃設(shè)計市場，充分利用市場機制，促進規(guī)劃編制水平的提高。

要全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制，完善配套措施。應(yīng)依照法定程序組織編制、審批、實施和變更規(guī)劃，完善規(guī)劃管理行政執(zhí)法程序，落實規(guī)劃強制性內(nèi)容貫徹實施的法律責(zé)任，明確規(guī)定詳細規(guī)劃在建設(shè)項目立項管理中的先決地位，建立健全規(guī)劃管理行政過錯責(zé)任追究制，依法處罰違反規(guī)劃強制性內(nèi)容、干預(yù)規(guī)劃管理實施的行為。要充分調(diào)動各方面積極性，建立規(guī)劃管理的社會監(jiān)督制約機制，推行規(guī)劃審批前的公示制度。在維護公共利益的基礎(chǔ)上，切實保護相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益，使規(guī)劃方案建立在各方利益充分協(xié)商的基礎(chǔ)上。

健全規(guī)劃決策機制，加強規(guī)劃實施的監(jiān)督。為了實現(xiàn)科學(xué)有效的城市區(qū)域管治，實現(xiàn)對城市的科學(xué)治理。體現(xiàn)科學(xué)性和民主性的原則， 成立規(guī)委會的同時，應(yīng)由政府設(shè)立由公務(wù)員和非公務(wù)員組成，其中非公務(wù)員人數(shù)應(yīng)多于公務(wù)員人數(shù)，總?cè)藬?shù)應(yīng)為單數(shù)的城市規(guī)劃決策機構(gòu)。建立有效的城市規(guī)劃監(jiān)督機制，通過上級政府派出城市規(guī)劃督察員，依據(jù)法律法規(guī)對規(guī)劃項目實施事前、事中監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)、制止違法違規(guī)行為。這樣有利于強化層級監(jiān)督，防止由于權(quán)力集中導(dǎo)致錯誤決策的發(fā)生。

在經(jīng)濟社會發(fā)展不斷深化的同時，當(dāng)前城市規(guī)劃居于越來越重要的地位，被視為城市發(fā)展的龍頭。我國正處于城市發(fā)展的關(guān)鍵時期，城市發(fā)展面臨著前所未有的復(fù)雜性和矛盾性。雖然現(xiàn)在城市規(guī)劃管理還存在不足之處，但是只要通過對城市土地和空間資源配置的不斷優(yōu)化，合理調(diào)整城市布局，完善城市功能，有效提供公共服務(wù)等城市規(guī)劃管理的實施。對城市規(guī)劃的制度和方法不斷進行調(diào)整和改進，努力完善和創(chuàng)新，就有可能適應(yīng)城市發(fā)展的要求，使城市規(guī)劃管理工作走上健康發(fā)展的道路。

（作者單位：河北省石家莊市井陘礦區(qū)住建局）